Introducción

La formulación del concepto de desarrollo sostenible por primera vez en los años ochenta[1] fue el aldabonazo definitivo para que los gobiernos occidentales y las instituciones mundiales tomaran conciencia de la responsabilidad ineludible que tenían para proponer un nuevo modelo de desarrollo económico que integrase los aspectos sociales y medioambientales bajo el principio de su sostenibilidad en el tiempo.

La preocupación por las cuestiones medioambientales ha ido a remolque de los acontecimientos. Los estados han legislado para reparar los efectos de la sobreexplotación de recursos y la emisión de contaminantes sobre el medio antes que para prevenirlos a través de nuevos modelos de gestión económica y social compatibles con el entorno. Las primeras normas surgieron así en Inglaterra como respuesta al impacto de un fenómeno nuevo como la revolución industrial. Estas leyes pretendieron mejorar en 1821 la calidad del aire de aquellas regiones donde la contaminación era alta debido a los hornos de fundición. Posteriormente, en 1863, el Parlamento británico promulgó el "decreto alcalino", que exigía a determinados fabricantes la eliminación del 95% del ácido clorhídrico vertido, y creó la primera entidad de control de la contaminación del mundo: el "Alkali Inspectorate". En el siglo XX, las primeras leyes ambientales combatieron la contaminación del agua en determinados ríos de Inglaterra (1951).  En Estados Unidos se aprobó la primera ley sobre aire limpio (Clean Air Act) en 1955, y la del agua (Clean Water Act ) en 1972. El National Environmental Policy Act (NEPA) fue la primera norma que exigió en 1969 a las agencias federales la realización de estudios de impacto ambiental. En 1970, se constituyó la Environmental Protection Agency (EPA), una agencia encargada de establecer los máximos permitidos para las sustancias contaminantes en EE.UU., así como de elaborar y gestionar la política medioambiental del país norteamericano.

Esta ha sido la tónica general: los gobiernos han intentado reaccionar ante las señales o alertas del deterioro medioambiental pero sin cambiar el modelo de desarrollo que las provoca, solamente se ha tratado de paliar en la medida de lo posible sus efectos. Recientemente, por ejemplo, cuando la capa de ozono se sintió amenazada, los países se coordinaron para crear una nueva institución para protegerla, el Protocolo de Montreal, que si bien recoge un compromiso y un calendario para reducir el uso de las sustancias que destruyen la capa de ozono, no dispone de mecanismos para abordar de forma integral, por ejemplo, una política industrial o agrícola menos agresiva.

Estas regulaciones fueron las primeras respuestas de los Estados ante los efectos no deseados de la industrialización y muy pronto serían secundadas en mayor o menor medida por el resto de países industrializados. Pero las señales emitidas por algunos indicadores sobre la dificultad de la naturaleza para regenerar los recursos naturales, al igual que el impacto social del modelo de crecimiento económico actual, han hecho saltar las alarmas sociales, situando el concepto del desarrollo sostenible en el centro del debate mundial.

Se trata de una cuestión difícil de abordar porque el desarrollo sostenible es más que un concepto una filosofía que implica y afecta a todas las áreas sociales y económicas, y que tendría que impregnar la acción de los gobiernos como un principio capital de la gestión política.

A título declarativo lo han entendido, que no asumido, todos los gobiernos y las instituciones. Quizás una de las experiencias más efectivas pueda ser la Unión Europea, que ya en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en 1972 realizó una importante declaración que pone de manifiesto la necesidad de integrar el desarrollo económico con las políticas de protección del medio: 

“La expansión económica, que no es un fin en sí, debe, prioritariamente, permitir atenuar la disparidad de las condiciones de vida. Debe traducirse en una mejora de la calidad y nivel de vida, concediéndose una atención particular a los valores y bienes no materiales y a la protección del medio ambiente, a fin de poner el progreso al servicio de los hombres”. 

El proyecto de Unión Europea se podría convertir en un ejemplo para comprender que los nuevos retos sociales, demográficos, económicos y medioambientales planteados por el principio de desarrollo sostenible necesitan también no solo nuevas instituciones que los integren, los amparen y los defiendan en el tiempo, sino también un esfuerzo añadido por adaptar los gobiernos, las leyes y normas, los tribunales, las empresas y los mercados y, en definitiva, la sociedad y todas las organizaciones y asociaciones que la vertebran.

Qué duda cabe que las instituciones, al igual que las sociedades a las que sirven, evolucionan con el tiempo para adaptarse a cambios tan vertiginosos como la globalización, la revolución tecnológica, la nueva estructura demográfica o al que propone un concepto tan integrador de políticas y voluntades como el desarrollo sostenible.

Las instituciones que sirvan a este objetivo necesariamente tienen que aglutinar grandes esfuerzos en una misma dirección para corregir tendencias, variar esquemas y patrones económicos, imponer nuevas normas, en definitiva, para cambiar el paradigma actual de crecimiento por el de un desarrollo sostenido en el tiempo.

Sin este enfoque integrador se convierte el mismo concepto del desarrollo sostenible en un término contradictorio, porque ¿es posible sostener o sustentar en el tiempo el modelo de desarrollo económico y social actual sin seguir abriendo enormes brechas en el desarrollo entre países y provocando fracturas sociales y medioambientales? Los primeros indicadores que advierten del cambio climático, de la pérdida de biodiversidad y de las distintas formas de contaminación nos advierten de que no es posible.

2. ¿Qué funciones deben cumplir las instituciones del desarrollo sostenible?

Como garantes de normas, las instituciones son organizaciones o entes que regulan y coordinan las actividades sociales en pos del bien común. Son esenciales para hacer respetar las leyes y tratar de confluir los intereses encontrados en una misma dirección. En este caso, para caminar en la dirección del desarrollo sostenible.

En el informe anual del Banco Mundial sobre el desarrollo, se incluye un capítulo sobre Instituciones para el Desarrollo Sostenible[2]. Según este organismo, cada vez más sensibilizado con estas cuestiones, las funciones esenciales que deben cumplir las instituciones del desarrollo sostenible son las de recoger o recopilar información –‘señales’, se dice en el citado informe- sobre las necesidades y los problemas medioambientales, estableciendo una conexión de doble dirección o feedback con los ciudadanos.

Asimismo, subraya el Banco Mundial, las instituciones deben contrapesar y equilibrar los diferentes intereses a través del diálogo, fomentando los acuerdos, etcétera. Y, por último, las instituciones lógicamente están para decidir y buscar soluciones adoptando medidas en uno u otro sentido.

Difícilmente pueden los gobiernos e instituciones mundiales acometer este reto si antes no son capaces de construir un sistema de indicadores fiable, válido y coordinado para realizar un seguimiento exhaustivo y evaluar los resultados de su acción política. Esta es la clave del nuevo edificio institucional que promueva el desarrollo sostenible.

Sin embargo, este enfoque de Banco Mundial, aunque certero, resulta insuficiente. Se confía, casi ciegamente, en la capacidad de los agentes económicos y la sociedad para encontrar soluciones que satisfagan a todas las partes pero nada se dice de la capacidad sancionadora de los gobiernos cuando el sector privado ha sido incapaz de llegar a acuerdos satisfactorios. Poco se puede esperar de las instituciones que no marquen claramente los objetivos de su acción y establezcan unas normas claras de comportamiento o no dispongan de medios apropiados –ya sea financiación, autonomía o capacidad sancionadora, por citar tan solo algunos elementos- para cumplir sus políticas.

Por otra parte, el avance en el objetivo de la sostenibilidad estará muy limitado si la información y los indicadores que reflejan la acción política de cada organización es un mundo estanco respecto al otro. Hace falta pensar de una manera global y unir todas las esferas de la política, la economía y la sociedad, bajo unos mismos objetivos y bajo unos mismos indicadores. Esta sea quizás una de las funciones más importantes que deberá cumplir una organización o institución medioambiental, la de servir de nexo de unión entre los distintos intereses y coordinar las acciones necesarias en todas las áreas de la política, la economía y la sociedad a través de un buen sistema de información. El enfoque debe ser, por lo tanto, multisectorial. El medio ambiente engloba e influye en la economía, la salud, en el desarrollo y el bienestar de un país, en el empleo, etcétera.

Para ello es importante resolver, en primer lugar, las deficiencias estadísticas de los países, un esfuerzo que requiere no sólo financiación sino también el compromiso político tanto a nivel nacional como internacional. El enfoque de estos nuevos sistemas de información necesariamente ha de ser a largo plazo, de modo que los planes estadísticos de los países y de las organizaciones se puedan sostener en el tiempo. Tal y como se señala en el último Informe de Desarrollo Humano de la ONU[3], la constitución de una agencia estadística internacional podría ser un importante punto de inflexión para construir un sistema de indicadores que uniese a todos los países bajo los mismos estándares y marco de trabajo. El Literacy Assesment and Monitoring Programme del Instituto de Estadísticas de la UNESCO[4] es un buen ejemplo de colaboración entre los países en desarrollo y los expertos y agencias estadísticas para desarrollar unos indicadores y una metodología que permita la comparación de la información.

La dispersión de intereses es probablemente una de las principales barreras que una institución debe superar y tratar de integrar. Tal vez, para apuntar en la dirección correcta, las instituciones deban, en primer lugar, establecer una nueva jerarquía de intereses, en el que el desarrollo sostenible figure en un lugar muy destacado, condicione las políticas y se convierta en una aduana donde todas las políticas deban pagar un peaje, incluso la competitividad de las economías y las empresas, observando, por supuesto, distintas cautelas para no asfixiar la actividad económica.

Para acometer los distintos retos medioambientales se requiere, en definitiva, una gran dosis de flexibilidad que nada tiene que ver con la rigidez y la tradicional segmentación de las distintas áreas que componen un Gobierno.

Por lo tanto, hace falta, sin duda, un cambio de valores, una nueva educación tanto de nuestros gobernantes como de la sociedad en general. De nada sirve levantar un edificio normativo si no se han logrado asimilar y cimentar convenientemente los principios que lo sustentan. De ahí la gran misión formativa que tienen también las instituciones, tanto dentro de la propia organización, hacia sus propios miembros, como de puertas afuera, hacia la sociedad.

Sólo se podrán explicar y justificar su funciones si logramos disponer de un sistema de indicadores completo y fiable que guíe la intervención de los poderes públicos y revise también su actuación a la vista de los objetivos alcanzados en pos del desarrollo sostenible. Razón esta también para pedir que las instituciones que se levanten sean lo más representativas y extensas posibles para que no se conviertan en dominios sectoriales sobre los que no se puede realizar un control efectivo, sino que integren a la sociedad civil en sus procesos de decisión.

3. ¿A quién corresponde tomar la iniciativa?

La creación de nuevas instituciones o de nuevos instrumentos en las ya existentes es un esfuerzo conjunto en el que, además de los gobiernos, tanto en el ámbito nacional como internacional ya que se trata, en última instancia, de los interlocutores válidos para tomar decisiones ante cualquier instancia u organismo supranacional, también tiene que participar la sociedad civil, apoyada en el sector privado, las empresas y las distintas organizaciones sociales, sindicales, ONGs, etcétera.

El mayor compromiso y presencia de la sociedad civil en los asuntos públicos es un hecho incuestionable y ha marcado la última década en los países occidentales. Su intervención será cada vez más importante tanto en pequeños asuntos como en grandes cuestiones, como las que encierra la globalización económica o el desarrollo sostenible. Por eso, irá adquiriendo cada vez más un papel protagonista y será un interlocutor válido en cualquier reforma, política o regulación que se adopte. Es fundamental para ello facilitar el acceso a la información sobre el desarrollo sostenible, de modo que la propia sociedad se convierta en garante de sus derechos y en fiscal de las acciones contrarias a los objetivos medioambientales establecidos.

Sin embargo, no parece muy oportuno cargar sobre los hombros de la sociedad civil el reto de cambiar el modelo de desarrollo económico y social, sino que la iniciativa corresponde a los gobiernos, al sector público, que es quien gestiona y administra los bienes que son comunes. El medio ambiente entra en esta categoría y es una responsabilidad que, en mi opinión, no puede desatender.

Los gobiernos tienen un papel fundamental en la formulación de objetivos, estrategias y la adopción de medidas. También tienen la capacidad para promover los cambios adecuados en las normativas y adoptar nuevas regulaciones que respondan a las necesidades medioambientales. 

Sin embargo, el proceso de descentralización de funciones llevado a cabo por las democracias occidentales, así como la retirada del Estado de muchas áreas económicas bajo el impulso privatizador de los años noventa, en un contexto de restricciones presupuestarias y eliminación de los déficit públicos, dificulta la puesta en marcha de medidas efectivas.

Hay, en este sentido, una devolución de responsabilidades al sector privado y también a los poderes locales, que tienen ante sí el reto de promover la acción del sector privado y de la sociedad en su conjunto a través de distintos incentivos, subvenciones y una gestión eficiente de los presupuestos.

El concurso de los poderes municipales o locales entraña, sin embargo, el riesgo de que no exista una unidad de acción coherente entre las distintas administraciones y se solapen políticas o queden ‘zonas grises’ de gestión y de responsabilidad. La Administración central tiene el deber de disolver estas amenazas mediante una coordinación eficaz de los distintos instrumentos de cohesión territorial que tiene a su alcance. El diseño de indicadores debe superar, por lo tanto, este obstáculo porque el alcance del radio de información de un sistema de cuentas medioambientales ha de ser global y no se puede limitar ni parcelar por territorios, áreas competenciales o grupos de acción, etcétera.

Pero si las administraciones necesitan integrar esfuerzos y buscar la participación activa de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y de los distintos agentes sociales a través, por ejemplo, de mecanismos de financiación para desarrollar sus campañas de acción, lo han de hacer a partir de la unidad y coherencia. El principal papel que corresponde a las instituciones es el de planificar los objetivos, coordinar las acciones y evaluar los resultados a la luz de buenos mecanismos de recogida de información. De este modo, se asegura el valioso concurso social de las distintas organizaciones y asociaciones, que se convierten así en agentes activos que no sólo se limitan a fiscalizar la acción o la inacción de los poderes públicos.

Existe, en definitiva, espacio para la acción privada y la intervención del sector público en este terreno debe tratar de estimularla y encauzarla. Como observó Alexis de Toqueville en el clásico “La democracia en América”, un centralismo gubernamental y administrativo excesivo “debilita a los pueblos, los languidece, desmotiva, desciudadaniza y los convierte sólo en súbditos administrados”. Hacer posible un desarrollo sostenible requiere el concurso de los ciudadanos para que también se sientan responsables de su acción.

La opinión pública, si se puede hablar de este concepto como tal, se ha convertido en un verdadero poder, muchas veces instrumentalizado, pero que ha encontrado también sus propios cauces de expresión a través de las ONGs, los sindicatos, campañas legislativas, consultas de opinión, etcétera. Con las facilidades que proporcionan además las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación, la sociedad civil está exigiendo el máximo compromiso a lo gobiernos y también a las empresas en todo lo concerniente al desarrollo sostenible.

En este sentido, las empresas se han encontrado empujadas tanto desde la Administración como de la propia sociedad para respetar al máximo el medio en su actividad empresarial. Por este motivo, han surgido distintos códigos de conducta de las empresas o los sectores, así como el cumplimiento de normas de calidad (ISO 14.001 o el sistema europeo EMAS –European Union’s Environmental Management and Audit-) que, en muchas ocasiones, tiene más de relaciones públicas o de imagen social que de compromiso, pero que inevitablemente implica un cambio de filosofía y de gestión que con el tiempo se consolidará en la cultura empresarial. Aunque se trata todavía de acuerdos voluntarios supone un importante paso adelante siempre que las estrategias, compromisos o acuerdos se fraguen en objetivos y resultados controlables. Nuevamente aquí subyace la necesidad de que cada organización, administración o ente tenga la posibilidad de evaluar y auditar sus resultados medioambientales a través de indicadores estadísticos fiables y comparables.

Para que la sociedad civil sea una institución más en el desarrollo sostenible hace falta promover promover campañas de información para hacer a los ciudadanos más conscientes y participativos en el desafío que representa. Esta interacción con la sociedad se ha llevado a cabo en países como Bélgica a través de la consulta, la recogida de peticiones y quejas de los ciudadanos. Se trata de contribuciones que no pueden desestimarse y que hay que integrar dentro del sistema porque nutren a los gobiernos de una información valiosísima y son un mecanismo de transparencia incuestionable.

Siguiendo en esta ocasión la línea adoptada por la OCDE en su informe sobre el Desarrollo Sostenible[5], los gobiernos han tenido en cuenta tres enfoques para integrar el desarrollo sostenible en su acción ejecutiva.

En primer lugar, se ha buscado la coordinación interministerial a través de grupos de trabajo o comités que vigilasen la relación entre la economía y el medio ambiente. Prácticamente todos los países europeos disponen de mecanismos similares.

Por otra parte, y sin ser excluyente con el primero, algunos países han tratado de aplicar medidas estructurales a partir de ‘mega departamentos’ que integrasen distintas políticas. Es el caso del Reino Unido que bajo el primer gobierno de Tony Blair creó en 1997 un Departamento de Medio Ambiente, Transporte y las Regiones. También los Países Bajos unieron bajo un gran Ministerio las áreas medioambiental y de planificación territorial. Como reconoce la propia OCDE, el grado de integración de los aspectos medioambientales es muy desigual cuando se intentan coordinar distintas políticas. Para tratar de paliar este resultado, el Reino Unido e Italia establecieron ‘unidades medioambientales’ en sectores y Ministerios.

Por último, hay un enfoque estratégico derivado de la presentación de un plan o agenda gubernamental donde se concretan los objetivos y las acciones previstas. Esta agenda implica escasos cambios estructurales en los gobiernos y basa su confianza en la capacidad de los ministerios y las distintas unidades de gobierno para introducir dichos objetivos y principios en su acción diaria.

Se trata, en definitiva, de aproximaciones escasamente comprometidas para acometer con garantías el reto planteado por el desarrollo sostenible. Quizá sea temprano para exigir una acción más decidida pero el hecho es que ningún gobierno ha condicionado su política económica al respeto de los principios medioambientales ni ha sometido sus resultados a una nueva contabilidad que refleje la explotación de los recursos o el impacto del desarrollo sobre la salud, el bienestar, etcétera.

La experiencia más cercana en este sentido es la de los países nórdicos, tal y como desvela la propia OCDE. En concreto, Noruega ha establecido un marco de trabajo entre el Ministerio de Medio Ambiente y el de Finanzas para preparar un documento anexo a los presupuestos que examine el ‘Perfil Medioambiental de los Presupuestos del Estado’. En dicho documento se identifican todos los gastos que son debidos en todo o en parte a los objetivos de política medioambiental. También en Dinamarca el Gobierno ha tratado de introducir en las cuentas nacionales el factor medioambiental y los recursos naturales y desde 1997 lanza un informe para explicar cómo afectará el proyecto de presupuestos a la relación económico-medioambiental.

No obstante, y a pesar de la proliferación de organizaciones surgidas en torno a la idea del desarrollo sostenible, los gobiernos no se han sentido obligados por los distintos órganos consultivos. Razón por la que se trata de dar un nuevo impulso a esta cuestión, que ha languidecido o ha saturado sin efecto la agenda de los gobiernos durante los años noventa, a partir de Consejos o Comisiones específicamente llamados de Desarrollo Sostenible y con la misión de ampliar el enfoque y el tratamiento conjunto de los aspectos económicos, sociales y medioambientales. Son los casos de Alemania, con la creación en junio de 2000 del Consejo sobre Desarrollo Sostenible o del Reino Unido, que estableció un mes después de la experiencia alemana la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. El Reino Unido ha potenciado el alcance de dicha Comisión con la creación de un Comité Parlamentario encargado de auditar las políticas gubernamentales desde la perspectiva del desarrollo sostenible. Igualmente Canadá también dispone de la figura de un comisionario sobre esta materia con la función de identificar el incumplimiento o desfase existente entre los objetivos y las acciones propuestas para lograr unos resultados óptimos.

Por otro lado, la magnitud del reto asociado al desarrollo sostenible desborda los límites nacionales y, por lo tanto, la propia acción de los gobiernos. Los gobiernos han comenzado a reconocer que la toma de decisiones no puede adoptarse desde niveles nacionales, sino que se requiere un enfoque internacional o multilateral para que resulten efectivas.

Recordemos que problemas como el cambio climático, la pérdida de la biodiversidad, la degradación de los suelos, aguas y la atmósfera, el acceso al agua o la desertificación son cuestiones que sólo se pueden enfrentar desde una escala internacional.

Por el momento, los intentos de levantar una institución capaz de aglutinar y apoyar los diferentes esfuerzos en este sentido han resultado baldíos. En su lugar, han surgido distintos foros, acuerdos, convenciones al amparo de diversos entes y organizaciones internacionales, que han incidido en un problema medioambiental concreto, limitando de este modo el alcance de sus propuestas y compromisos. Aunque quizás estemos siendo demasiado rigurosos, porque hace apenas una década que los gobiernos y las instituciones internacionales han tomado conciencia del problema, se echa en falta una acción más coordinada.

Hay que destacar a favor de la acción internacional que ya se han puesto los cimientos en muchas áreas y habrá que esperar que se vaya levantando el edificio que recoja todas las contribuciones y las dote de una unidad y coherencia en sus objetivos y acciones dispuestas que, por el momento, no existe.

Diversos hitos jalonan el recorrido institucional del desarrollo sostenible en el ámbito internacional. En primer lugar, hay que mencionar la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas (ONU) de 1992 y la posterior Cumbre de Río de Janeiro. De esta cumbre surgirían dos convenios, uno sobre el Cambio Climático (UN Framework Convention on Climate Change –UNECCC-) y otro sobre la Diversidad Biológica (Convention on Biological Diversity –CBD-), además de un plan de acción denominado Agenda 21, que desarrolla a lo largo de 40 capítulos un vasto y ambicioso plan que todavía hoy constituye un recordatorio del largo camino que se debe recorrer para cambiar los patrones del modelo de crecimiento económico actual.

Posteriormente se celebrarían otras cumbres mundiales (World Summit for Social Development –Copenhagen-) o la más reciente de Johanesburgo de 2002.

De la Declaración de Río, que enumera los derechos y obligaciones colectivas, individuales y de los gobiernos respecto al medio ambiente y al desarrollo, y su responsabilidad con las generaciones futuras, hay que destacar también la formulación de una serie de principios que deben guiar la acción de los gobiernos. Especial interés tiene el principio 4, que expresa la necesidad de integrar la protección medioambiental en el proceso de desarrollo. También se hace hincapié en el distinto grado de responsabilidad que deben asumir los países en función de su nivel de desarrollo (Principio 7) o de la equidad intergeneracional (Principio 3).

El arranque de las cuestiones medioambientales de Naciones Unidas se fraguó después en la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de la ONU, que desarrolla desde mediados de los años noventa una importante labor para sensibilizar a las empresas en conceptos como la ‘eco-eficiencia’.

Pero antes de que emergiese con fuerza el concepto de desarrollo sostenible, la ONU ya había levantado en la Conferencia de Estocolmo de 1972 el primer pilar con la constitución del Programa Medioambiental de Naciones Unidas (PNUMA). Nació con el objetivo de apoyar, estimular y complementar la acción a todos los niveles de la sociedad humana, sobre todo los problemas de interés relacionados con el medio ambiente.

La Declaración de Nairobi, de 1997, centró las prioridades en cuatro áreas fundamentales, como el control y el seguimiento medioambiental a través de la información y la investigación; la coordinación de asambleas medioambientales y el desarrollo de instrumentos políticos; la transferencia de tecnología e industria; y el apoyo de África, reconociendo, de este modo, el compromiso y vínculo entre el desarrollo económico y la erradicación de la pobreza.

El testigo de estas primeras iniciativas lo han acabado tomando prácticamente todas las instituciones y organismos internacionales, aunque sea tan sólo a título declarativo. En efecto, la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha subrayado en su preámbulo la íntima relación entre el desarrollo económico y el objetivo del desarrollo sostenible, poniendo de manifiesto el estrecho vínculo entre el comercio y el desarrollo sostenible. No obstante, esta organización ha sido el centro de los ataques del movimiento antiglobalizador que, precisamente, critica el impacto negativo que, según estos movimientos sociales, tiene la mundialización del comercio sobre la distribución de la riqueza y el deterioro del medio. Existe, por lo tanto, un vacío de representatividad o una falta de transparencia en los mecanismos de toma de decisión que impiden que estas organizaciones, que no hay que olvidar nacieron con objetivos muy distintos, se involucren de una forma más decidida y creíble en las cuestiones sobre el desarrollo sostenible.

Otros organismos han tratado también de hilar fino en esta cuestión, como el Banco Mundial. Su enfoque es, no obstante, muy interesante ya que en 1999 lanzó el llamado Marco Comprehensivo de Desarrollo (CDF), que es uno de los documentos más incisivos sobre este asunto. La aportación del Banco Mundial es valiosa ya que trata, por primera vez, la aplicación de la ‘condicionalidad medioambiental’ en su política de préstamos.

También se han sumado a la carrera del desarrollo sostenible otros organismos económicos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo Monetario Internacional, instituciones sociales como los sindicatos, la Organización Mundial de la Salud (OMS), a través de un Departamento exclusivo sobre Salud y Desarrollo Sostenible (HSD) y todo tipo de instancias internacionales y regionales, como la Unión Europea, NAFTA, etcétera. Tal vez sea esta la primera batalla ganada por el desarrollo sostenible.

El resumen de las principales iniciativas surgidas a propósito del desarrollo sostenible en las principales organizaciones internacionales se puede consultar en el anexo[6] al presente escrito. Entre las cuestiones que se abordan en el resumen efectuado por la OCDE figuran la participación de ONGs o asociaciones civiles en los ámbitos de decisión o consulta de lor organismos internacionales, la política de comunicación y difusión de objetivos y políticas, el grado de integración de las cuestiones sociales, económicas y medioambientales en la estrategia de desarrollo sostenible y la responsabilidad o compromiso adquirido por dichas organizaciones en el cumplimiento y respuesta de los objetivos propuestos. Quizá sea este el aspecto más débil de las distintas estrategias de desarrollo sostenible. Pocos organimos realizan auditorías de sus resultados a la luz de las metas propuestas, por lo que no se puede contrastar y comparar la acción de estas organizaciones.

La reforma de las instituciones económicas mundiales debe incluir entre sus objetivos y parámetros económicos cuestiones sobre el desarrollo sostenible. Es fundamental que se reconozca que los costes sociales y medioambientales de la actividad económica deben ser recogidos y asumidos sus costes en el momento presente, en el precio pagado por ese desarrollo.

Asimismo han ido surgiendo diferentes comisiones, mesas redondas, acuerdos multilaterales, etcétera, con el mismo denominador común del desarrollo sostenible pero también con la importante rémora de que las medidas adoptadas no son, en la mayoría de los casos, obligatorias para los países firmantes, sino que se someten a la voluntad de los propios firmantes, ya sean gobiernos, empresas, organizaciones de distinto índole, etcétera.

Una de las tareas prioritarias para encaminar la acción institucional de las distintas organizaciones es superar, precisamente, esa dispersión de esfuerzos y recursos para tratar de aglutinar en un mismo organismo lo que, actualmente, se encuentra muy disperso y que impide ser más efectivos en sus objetivos, así como más influyentes en su área de acción. 

La sociedad confía plenamente en las instituciones y organismos que defienden el medio ambiente, tal y como queda demostrado en distintas encuestas de opinión. Una llevada a cabo por la Fundación Gorbachev de América del Norte refleja que el movimiento medioambiental suscita la confianza del 62% de las personas encuestadas, tan sólo por debajo del que los ciudadanos depositan en la policía.

4. ¿Cómo deben ser las instituciones para defender el desarrollo sostenible?

La primera premisa que deben cumplir las instituciones es que sean democráticas y la participación sólo se puede promover desde la información y la transparencia ya que la democracia y la información están estrechamente unidas. Cualquier organización, ya sea nacional o internacional, acuerdo o compromiso que se adopte en el marco de una conferencia, reunión, etcétera, debe ser suficientemente representativa de la sociedad. Las instituciones deben escuchar y dar cabida a las distintas voces en conflicto y no ser excluyentes, de modo que contribuyan a la transparencia de su acción y cuenten con la suficiente legitimidad y autoridad. No olvidemos que, en ocasiones, se deja fuera del debate público a minorías importantes, como las poblaciones indígenas o a otros grupos marginales de la sociedad.

Hace falta que se diseñen procedimientos de participación y de consulta eficaces, que promuevan el feedback en la sociedad. Las nuevas tecnologías de la información han convertido en una realidad ese viejo sueño de  la comunicación en todas las direcciones posibles, de todos con todos, de modo que los ciudadanos podamos sentirnos involucrados en las decisiones y ser parte de la acción institucional. Recoger esa información y darle sentido para emprender acciones correctoras es una prioridad para cualquier institución medioambiental.

La Convención Aarhus, que desarrolla el principio 10 de la Declaración de Río, revela esta ambición al denominarse Convención en el Acceso a la Información, Participación pública en la toma de decisiones y Acceso a la Justicia en los Asuntos Medioambientales, un organismo administrado por la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas.

Entre sus previsiones o objetivos incluye el acceso a la información y la justicia y la participación en los procesos de decisión.

En efecto, la información medioambiental guardada por los poderes públicos debería ser accesible al público a través de procedimientos claros y transparentes. Las únicas excepciones, tal y como nos recuerda la citada Convención, deben venir de la protección de los derechos de propiedad intelectural, la confidencialidad de los datos personales y la seguridad nacional. Quizás cautelas demasiado amplias que pueden justificar numerosos obstáculos pero que se deben limitar de forma clara.

Debe haber también un compromiso explícito por parte de las instituciones de atender y responder las demandas, consultas o sugerencias que les hagan llegar los ciudadanos para que el sistema resulte creíble, así como proveer los mecanismos judiciales necesarios para atender las quejas o reclamaciones que surjan como consecuencia de restricciones indebidas a dicha información o a la mera participación ciudadana.

Igualmente la información medioambiental, sus normas, políticas y programas, exigen una actualización y difusión permanente, que permita el seguimiento de los objetivos marcados. Sólo de esta manera se puede lograr la efectiva participación de los ciudadanos.

Para que sean democráticas es necesario que las instituciones que van a defender el medio ambiente respeten y protejan también los derechos humanos. Deben estar sometidas a la ley y contemplar los contrapesos democráticos de la división de poderes –ejecutivo, legislativo y judicial- en la toma de decisiones. Faltando esta primera condición, la estructura será muy vulnerable.

Pero el hecho de que las instituciones tengan que ser democráticas no quiere decir que las decisiones o los objetivos marcados sobre las evidencias científicas se sometan a votación y consenso. En esta materia, quizás como en ninguna otra, las decisiones deben basarse en criterios científicos, si no suficientemente demostrados porque los impactos medioambientales son díficiles de verificar y comprobar, por lo menos, que contengan evidencias empíricas que nos permitan identificar y afrontar con garantías los riesgos medioambientales. Aceptarlas es una prueba de funcionamiento democrático de una institución, organismo, país o tribunal que pretenda defender y razonar la conveniencia o no de las acciones emprendidas. Por ello, es importante preservar la autonomía e independencia de universidades y centros de investigación.

Igualmente la jurisdicción de las instituciones debe desbordar los límites nacionales. Deben tener, obviamente, una vocación internacional porque las cuestiones que se dirimen tienen una incidencia global, no existen fronteras en el medio ambiente. Pensemos en el cambio climático o la contaminación de las aguas, etcétera. En este sentido, la Comisión de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible ha marcado la dirección al promover un diálogo sin fronteras. Un encaje institucional adecuado puede ser que los estados compartan su soberanía en las cuestiones medioambientales y acaten las decisiones de un órgano superior que vele por los intereses comunes, tal y como resulta en la Unión Europea.

Por otra parte, las instituciones tienen que ser obviamente eficaces, lo que quiere decir que deben tomar decisiones y estar provistas de suficientes mecanismos para cumplir los objetivos marcados. De nada valen los compromisos de reducción de los distintos contaminates a la atmófera, suelos o aguas si no existe una autoridad o un marco normativo que lo vigile y lo sancione en caso de incumplimiento.

Se entra de hecho en el terreno de las responsabilidades, a quién corresponde sancionar las infracciones. El caso del vertido del petrolero Prestigue en las costas gallegas es un ejemplo del galimatías internacional en el que se desenvuelven la petición de responsabilidades por casos que desbordan en la mayoría de los casos los límites territoriales de un Estado y que deben dirimirse conjugando los intereses afectados de diversos países o regiones. La identificación clara de las responsabilidades es una prioridad en la acción sancionadora de una institución. El principio europeo de ‘quien contamina paga’ puede ser una solución siempre que exista una voluntad y autoridad clara por hacerlo cumplir. Si no existe un riesgo de sanción o es muy difuso establecer y aclarar las responsabilidades desaparece el compromiso.

Asimismo es importante observar cómo en algunos países la acción de los tribunales corre paralela a las demandas presentadas por sus ciudadanos. Es el caso de Estados Unidos, donde las quejas ciudadanas, en muchas ocasiones impulsadas y tramitadas por distintas asociaciones o ONGs, han logrado abrir el sistema judicial a los conflictos medioambientales.

Una condición hacia la que deben tender las instituciones es hacia la propia autonomía, que les salven de la dependencia de la voluntad de los gobiernos o de intereses sectoriales.

Tampoco parece factible que las instituciones no puedan realizar un seguimiento exhaustivo de los objetivos fijados para medir y analizar su grado de cumplimiento, para tener la posibilidad de corregir cualquier desviación que se produzca.

Poco se podrá hacer si no son también estables y proyectadas hacia el futuro, condiciones que entran dentro de la misma esencia de una institución pero que tratándose del medio ambiente resultan si cabe más subrayables. Los frutos de su acción los recogerán las generaciones venideras. Pero si no se sientan las bases difícilmente habrá fruto alguno y comprometeremos gravemente el bienestar futuro.

La visión a largo plazo se debe asumir en todas sus estrategias y en la necesaria colaboración entre las instituciones y organismos de gobierno implicados. Si bien gestionar el futuro es una quimera porque nada está predeterminado, constituye, sin embargo, la esencia misma del gobierno, por lo que debe pedirse también una acción de estudio e investigación permanente. Es, por lo tanto, necesario que los gobiernos tiendan puentes hacia las universidades y busquen su consejo experto en esta materia, por ser el soporte en el que la sociedad basa su formación y el estudio y la investigación.

Por último, decir que las instituciones deben ser realistas y contar con mecanismos financieros suficientes para acometer sus objetivos. Otra cosa será un tiro al aire. No se pueden construir en el vacío ni intentar responder a desiderata demasiado ambiciosas, como puede ser la Agenda 21.

La complejidad de las cuestiones abordadas dentro del concepto de desarrollo sostenible probablemente no puedan acometerse desde una instancia internacional, nacional o local. Requiere, por el contrario, un enfoque capaz de integrar en la misma red a todos los individuos y agentes sociales y económicos de una sociedad. Las nuevas tecnologías son el instrumento apropiado para manejar los flujos de información que son relevantes a la hora de analizar la evolución de los distintos indicadores. También para priorizar determinadas áreas, mercados o problemas y, especialmente, para servir de enlace con los ciudadanos y permitir su participación más activa en las decisiones.

Sin embargo, la acción de los gobiernos sigue siendo fundamental para dar unidad y coherencia a las distintas propuestas y garantizar la coordinación de los esfuerzos, recursos, medios y metas dispuestas.

5. Conclusiones

1. Las dimensiones sociales, económicas y medioambientales deben abordarse de forma integrada y gradualmente. Necesitamos instituciones fuertes para cumplir con este objetivo.

2. En las estrategias nacionales de desarrollo sostenible, que se enmarcan dentro del compromiso adoptado por los estados para desarrollar la Agenda 21, debe figurar también un plan estadístico que permita realizar un seguimiento comparado a través de un sistema indicadores de amplio espectro sectorial y social.

3. La configuración y elaboración de un plan estadístico debe respetar criterios exclusivamente científicos que garanticen el máximo rigor estadístico, de modo que los resultados no estén interferidos por el Estado o grupos sectoriales de presión.

4. Preservar la autonomía e independencia de los organismos estadísticos encargados de la recogida y elaboración de la información es una tarea que corresponde a los Estados. La construcción de un sistema de indicadores que englobe todas las dimensiones del desarrollo sostenible y nos permita disponer de una imagen fiel y completa de la situación medioambiental exige la máxima coordinación de organismos e instituciones, una tarea que sólo pueden llevar a cabo los estados.

5. En última instancia, la información recabada a través de los distintos indicadores tiene que ser una información para la acción, es decir, para promover y accionar todos los resortes disponibles para mejorar y hacer más eficiente nuestro modelo de desarrollo económico y social.

6. Reflexión final: el modelo europeo

Un modelo institucional que ha demostrado su efectividad es el europeo. La Unión Europea se ha enfrentado con el reto del desarrollo sostenible a través de diversos programas marco y también mediante una perspectiva sectorial que aglutina estrategias y objetivos en la misma dirección. El Consejo Europeo de Cardiff de 1998 propuso consejos sectoriales en las áreas de Transporte, Energía y Agricultura.

El desarrollo sostenible está anclado a los principios y objetivos fundacionales de la UE. El arranque de la política comunitaria de medio ambiente hay que encontrarlo, como se ha dicho anteriormente, en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en 1972. En dicha cumbre, se realizó una importante declaración que pone de manifiesto la sensibilidad europea por abordar ya en los años setenta la cuestión del desarrollo sostenible. Posteriormente, el Tratado de Amsterdam reforzó el papel del desarrollo sostenible en la Comunidad al fijarlo como uno de sus principios constituyentes.

Los Estados miembros de la Unión Europea decidieron compartir su soberanía en este terreno y, actualmente, el marco normativo de la Unión es muy amplio y exigente en algunas facetas aunque mucho más flexible en otras. Sus directivas dejan además un amplio margen a los Estados para la incorporación de los objetivos y principios comunitarios en esta área. Esta libertad de acción posibilita la adaptación de las normas a las peculiaridades de cada país. Quizás su máximo defecto pueda ser el exceso normativo que convierte la regulación medioambiental en una materia difícil de aplicar y también de digerir por los países, empresas y ciudadanos pero constituye, en mi opinión, un claro referente de lo que se puede llevar a cabo desde una institución supracional como la UE.