La Constitución Española establece que el Gobierno estará asistido al menos dos órganos de consulta , al menos.  El más importante es el Consejo de Estado, que ha de velar por la legalidad y la seguridad jurídica y la integración de los elementos jurídicos de cualquiera de las normas o disposiciones que vaya a aprobar el Gobierno. El segundo órgano de consulta  es el Consejo Económico y Social (CES), por cuanto que toda disposición que vaya a dictar el Gobierno y que tenga contenido económico, laboral y social ha de ser consultado. La ponencia pretende hacer  una exposición particular de cómo interpreta el Gobierno este tipo de órganos, en  participar el del CES, la estrategia de desarrollo sostenible para España.

El CES está integrado por 60 consejeros, veinte que forman el grupo 1 y que constituyen el grupo de los trabajadores, fundamentalmente compuesto con CCOO y UGT  y una pequeñísima aportación del sindicato gallego y del sindicato de la CTV del País Vasco;  veinte consejeros del sector empresarial que es el grupo 2 y que está constituido fundamentalmente por la CEOE y algo de CEPYME; y el grupo  3 que está compuesto por seis expertos del Gobierno , cuatro  representantes de la economía social , cuatro representantes de los consumidores, tres representantes del sector agrario y tres del sector pesquero. Aquello es como un mini parlamento en los que hay representados  todos los intereses económicos y sociales de este país.

DOCUMENTO DE CONSULTA

El informe que elaboró el CES arranca de unos antecedentes que es preciso detallar. El ministro en ese entonces, Jaume Matas, en diciembre de 2001,  se presenta en el CES y se convoca un pleno extraordinario en el que expuso las líneas básicas que se llamaban el “Documento de consulta para el desarrollo de una estrategia española de desarrollo sostenible. El 10 de diciembre de ese mismo año, tiene entrada formal la petición de informe, y el CES  el primer informe que aprueba en el 2002 , es este informe. Hay que decir antes que nada, que los gobiernos suelen ser remisos a considerar al CES como un verdadero órgano de consulta, donde unas veces sí y otras no, consulta con el CES. El informe entró más que nada por una presión económica y social y al mismo tiempo he de advertir que lo presenta el CES muy pronto.

La verdad es que se perdieron oportunidades de oro, para que un CES de la pluralidad del que tenemos en  España, pudiera haber hecho un informe mucho más creativo, amplio y sólido.  He de advertir entonces, que el informe que elaboró el CES no es un informe completo , sino lo que hace es utilizar parte del documento para hacer observaciones pero no agota las posibilidades de emisión de nuevos pareceres, tanto en la revisión permanente de la estrategia de desarrollo sostenible. 

El informe parte de un resumen básico del documento de consulta, a continuación establece lo que son las observaciones generales, después sigue el  mismo sistema de  cualquier informe del CES , después hace observaciones particulares respecto a contenidos concretos del informe y finalmente hace observaciones generales para contribuir a mejorar los indicadores con una propuesta  de complemento y de mejora.

CARENCIAS DEL MODELO

El documento de consulta que elaboró el gobierno está formado por un preámbulo, por cinco títulos y dos anexos. El preámbulo hace un repaso de los antecedentes de la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, haciendo especial referencia en los textos que han servidos para su elaboración, como la Conferencia de Río de 1992, la Conferencia de Rio+5 de 1997, el Tratado de Amsterdam , el acuerdo de la OCD de 1998, y muchos consejos de la UE, de Helsinki, de 1999, Lisboa en el 2000, Estocolmo en el 2001, y Gottemburg en el 2001.

En el capítulo primero que se titula “Una estrategia de desarrollo sostenible para España”,  lo más importante es la numeración de los principios que establece algunos paradigmas en el modelo de actuación. De un lado, el llamado progreso social, en segundo lugar el uso racional de los recursos y el desarrollo económico.  El capítulo dos “Diagnóstico de las tendencias relevantes para la sostenibilidad” se recogen distintas dimensiones en las que se desarrolla la estrategia española de desarrollo sostenible, evalúa, la sostenibilidad de España y los desafíos a los que debe hacer frente y los pilares básicos los distribuye en tres grandes áreas: la dimensión social , la económica y la ambiental.

En la dimensión social, pretende prestar especial atención a la estructura demográfica y sistema territorial, en segundo lugar al empleo y la integración social, en tercer lugar a la educación, formación y a la cultura y  por último, a la salud pública y prevención de riesgos.

En cuando a la dimensión económica, como primer punto está el crecimiento de la economía española , el segundo punto es la dimensión creciente de la economía en sus equilibrios básicos, y en tercer punto, el empleo en la economía española, el cuarto las implicaciones de la actividad productiva sobre la sostenibilidad y el quinto, los factores de futuro para un desarrollo sostenible.

En la dimensión ambiental, la naturaleza y el patrimonio cultural  y una evaluación del estado de la sostenibilidad en España. Por eso que en este documento se establecen los principales desafíos de la sostenibilidad. Habla de un desafío  de un sistema productivo competitivo y eficiente, asegurar y  reforzar la cohesión social, desvincular la mejora de la calidad de vida de la degradación de los recursos naturales  del patrimonio cultural, establece como desafío el equilibrio del modelo territorial y la formación y cooperación para la sostenibilidad.

El capítulo tercero del Documento de Consulta del Gobierno “Bases para un desarrollo sostenible”, destaca los ámbitos fundamentales que afectan al desarrollo de la estrategia de desarrollo sostenible en particular, en los ámbitos económico, social, de gestión territorial y de cooperación internacional. En ese sentido se refiere a  la cohesión y el progreso social, una economía para el desarrollo sostenible, un uso y gestión responsable de los recursos naturales y del patrimonio natural y cultural, una estructura y dinámica territorial y una contribución de España al desarrollo sostenible global.

El capítulo cuarto de dicho documento, establece los instrumentos para la estrategia, definiendo las áreas claves en las que deberán dotarse los recursos en función de sus objetivos,  definiendo las siguientes áreas claves: crecimiento económico, empleo y competitividad, gestión de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad, formación e innovación tecnológica, cohesión social  y territorial, lucha contra el cambio climático y la contaminación atmosférica,  turismo sostenible y finalmente, gestión de residuos. 

Respecto a las políticas,  se señala la integración del desarrollo sostenible en otras políticas y en particular enumera: agricultura, silvicultura y pesca, energía transporte, turismo, producción industrial,  consumo , cohesión e integración social, educación, investigación y desarrollo tecnológico, ordenación del territorio y cooperación internacional.

En el capítulo quinto de dicho documento, se refiere a la aplicación de esa estrategia de desarrollo sostenible y establece de una manera provisional los mecanismos para acometer la implementación de la estrategia: valor añadido  de la planificación integrada, propuestas  para un marco de cooperación inter administrativa, procedimiento, de participación social, seguimiento de evaluación de indicadores y en particular en la mejora de los conocimientos básicos, con una mejora y sistematización de indicadores de sostenibilidad y de informes periódicos de estado y del avance de los mismos.

Si alguien hiciera una reflexión inicial sobre el documento de consulta, parecía no sólo extenso sino bien diseñado y bien pensado. Sin embargo la reflexión que hizo el CES en  su momento y que yo hago mía, es que el informe es un desastre. A pesar de que se ha planteado en unos términos muy positivos. Tiene enormes errores de sistematización, obvia un montón de planes que estaban en curso, y hay una cierta precipitación en la elaboración  del  documento, entre otras críticas. Puedo decir que este informe fue objeto de una dura crítica por parte de Ministerio de Medio Ambiente al presidente  del propio CES. Sí os debo advertir, que el informe del CES fue aprobado por unanimidad por sus 60 consejeros. 

En todo caso, con errores o no, es válido legitimar el informe porque forma parte de la voluntad de sindicatos, de empresarios, del sector pesquero, agrícola, consumidores y de economía social y los seis expertos del Gobierno. En fin, creo que la precipitación en la presentación al CES de un documento que estaba poco trabajado con otros colectivos, es lo que me parece que hace que el informe se esté retrasando en exceso en cuanto a su aprobación.

OBSERVACIONES GENERALES

Las observaciones generales que el CES se planteó, algunas de carácter previo, es que es un documento tan amplio que lo que se ha hecho es seleccionar algunas áreas de especial trascendencia, porque si se trataban todas, se hubiera retrasado más aún. Así que si algún área no se ve bien reflejada, es porque eso se descartó en el camino  con una cierta urgencia del Gobierno por entregar el informe. Recordemos que estro fue en diciembre y el informe lo tuvo en febrero.

El CES siempre ha planteado que este documento debería haber sido consultado al menos con las instituciones que tienen que participar en la elaboración una vez que el Gobierno lo hubiera aprobado.  El CES plantea que en un documento de esta naturaleza por las implicaciones sociales y económicas que tiene, se debería haber buscado un mayor grado de consenso político y social antes de haberse metido en la difusión del mismo. Y precisamente, porque tiene mucho que ver con la ordenación del territorio, se tenía que haber perseguido una mayor coordinación administrativa y de los agentes interesados incluida la ciudadanía.

En cualquier caso, lo que parecía evidente en ese momento era que la aprobación de  un Documento de Consulta como éste, debería haber requerido una política de información  y de formación adecuada a las necesidades. En ese sentido, yo creo que hay pérdidas notables de aportes por una falta de sistematización en la puesta en conocimiento a los ciudadanos del Documento de Consulta. Hay que reconocer que la iniciativa es buena, pero tiene enormes carencias el documento que se presenta.

En primer lugar, una carencia muy importante es la ausencia de un diagnóstico de la situación de partida. Y además, una excesiva limitación en el tiempo de los datos de los que parte el documento de consulta.

Cuando habla de coyuntura económica, solo se refiere a la coyuntura positiva económica de los últimos tres años y obvia la del 2001. Entonces, da la impresión que el documento de estrategia está muy pensado para la “España va bien”, pero  no está bien pensado para cuando España “no va tan bien”. Hay déficit de ideas, de proyectos y de políticas que puedan n o ser realmente las que se vieron en la época de crecimiento económico de finales de los noventa y del 2001, con modificaciones sensibles.

Otra crítica es que no exista una jerarquización de prioridades en el documento,  y ayuda poco a que desde el poder público se puedan priorizar. En ese sentido, el documento de consulta no hace referencia a cuáles son los recursos que se van a utilizar y de dónde se van a obtener. Incluso, hay algo que no está desarrollado, porque hay una escasez de referencias increíble, a todo lo que se refiere a la política fiscal. Es decir, señala que todo esto no va a alterar el marco contributivo o cómo se va a plantear esto en términos de recursos económicos, y en política fiscal tiene una grave carencia.

En orden a contribuir a la implementariedad parece poco razonable que tampoco contempla el documento que se abra la vía a los acuerdos voluntarios con los sectores económicos. Lo que no se puede es plantear una estrategia de desarrollo sostenible si se cree que se puede llevar adelante sólo desde el poder político o público.

El documento de consulta se olvida de mecanismo puestos en marcha ya. Parece que se está descubriendo América cuando hace referencia a programas que tienen que ver con el empleo o con la inserción social, en circunstancias de que muchos de ellos  ya se venían trabajando de 1997, y sin embargo parece que esos son planes que no se reconocen y se inventan otros. Pero fundamentalmente se olvida del Protocolo de Kioto, sobre todo en los que se refiere a los incentivos adicionales a las empresas.

Una última crítica es la ausencia de  concreción de indicadores en cada área clave. Es más el Ministerio de Medio Ambiente ya elaboró un documento en Su momento que era “Indicadores ambientales, una propuesta para España” en el que se basaba en un sistema de comparabilidad, el consenso internacional y la identificación de problemas de España.  

OBSERVACIONES PARTICULARES

En las observaciones particulares,  el CES divide en cuatro partes sus observaciones. En los capítulos primero, segundo y tercero, hace alguna observación genérica señalando que los datos que utiliza el documento de consulta tiene demasiada información de carácter coyuntural.

Esta falencia es grave si tenemos en cuenta que es un plan a 25 años, por lo tanto lo que plantea el CES es que el Gobierno, antes  de aprobar este plan debería de revisar el soporte empírico del diagnóstico que ha seguido para su elaboración. Ello evitaría tener que hablar de una situación económica boyante, frente a lo que es un conjunto en 25 años, ¿ o es que acaso en 25 años no cabe pensar que puede haber momentos de recesión económica y que haya que reajustar alguna de las medidas del documento de consulta?

Por lo tanto, a juicio del CES, el documento de consulta de la Estrategia española de desarrollo sostenible obvia una sistematización y completa evaluación de otros planes que ya estaban en marcha. Por ejemplo los planes de desarrollo regional para un periodo 2000-2006, o el Pacto de Estabilidad de la Estrategia Europea del Empleo, o  los Planes Nacionales de Empleo de 1997, o los Planes de Residuos de 2000 al año 2005, o el Plan Forestal, el Plan Hidrológico o el Plan Director de Infraestructura, por nombrar algunos. Da la impresión de que se crea un nuevo documento de  consulta sobre la estrategia sobre el desarrollo sostenible, o no se han enterado de los otros planes, o no saben muy bien cómo encajan en una nueva estrategia.

En lo específico, por ejemplo en el tema de a dimensión ambiental de la sostenibilidad en España, describe someramente algunos de los problemas medio ambientales pero no recoge con suficiente énfasis la preocupante situación que existe en algunos ámbitos, por ejemplo no se menciona, el aspecto de la salud ambiental , que sólo se trata en el capítulo tercero , ni se recoge la preocupación que existe en la ciudadanía por la posible relación entre varias enfermedades y la exposición a  sustancias tóxicas y otros contaminantes, provocada por esa contaminación difusa.

En el caso de la atmósfera, empieza a confundir objetivo y logro de la reducción de emisiones de SO2 y de NOX, que se presentan en ese apartado. Una omisión notable, porque consiste tan sólo en la mención de 3 convenios internacionales, olvidando otros de gran envergadura como puede ser el Convenio de Ginebra. En cuanto a los efectos del cambio climáticos, convendría describir con más detalle, los posibles del mismo en España, así como reconoce el aumento de ciertos contaminantes atmosféricos.

En relación al agua dice el CES, los datos son bastante mejorables y desde ese punto de vista, por ejemplo  no hace la suficiente distinción entre los usos consultivos y no consultivos del agua . En definitiva, a aparte de esa concepción previa,  no se destaca adecuadamente algo que parece razonable en un plan que tiene que ver con España, que es la diferencia que existe entre España y otros países de la UE, y  que es el carácter semi árido de parte del territorio. Es imposible intentar comparar el desarrollo sostenible de la agricultura en España con el desarrollo sostenible de la agricultura en Holanda, donde en un lado se alimenta de lluvia, cuando aquí tenemos que extraer los recursos y  parece que también al documento le falta desde ese punto de vista, una mínima fijación en  España. A lo mejor es que tienen demasiada fijación en Europa, pero desde ese punto de vista tampoco resulta verdad, ya que directivas en marco del agua tampoco las recoge, y son de la UE.

Cito estos ejemplos, porque efectivamente el documento no contiene referencia ni a la directiva marco del agua, que plantea unos requisitos sobre las sostenibilidad de los recursos, abastecimiento de la población, ni tampoco al que recientemente era promulgado “Plan Hidrológico”,  que establece también algunas determinaciones sobre los recursos y su uso en el marco de la sostenibilidad.

Siempre en relación a la directiva del agua, se echa de menos en este documento, una mejor referencia de función de la misma,  tanto en los aspectos de cantidad como  de calidad de las masas de agua , destinadas fundamentalmente al abastecimiento de la población.

Se echa en falta también , determinadas consideraciones de la directiva del marco del agua en protección de masas de agua, en deterioro de dichas masas,  en la extensión de los sistemas de abastecimiento y depuración, etc.

Si nos vamos al apartado del medio marino, los datos que maneja el documento de consulta del gobierno están desfasados.  Incluso de mete en una dinámica en la que cuando habla de la crisis del sector pesquero,  que se ha visto muy afectada por todo el tema de los desastres ecológicos, olvida que también habría que pensar en otra serie de contaminantes del medio marino . En concreto el tema de las cenizas que proceden de algunos incendios forestales y que llegan al mar, o el tema de las pinturas de las embarcaciones cuyo uso no está reglamentado en materia de los cascos de los barcos.

En el ámbito de los residuos , no tenía muy en cuenta el plan de residuos, aunque sí la ley de residuos de 1997. Sin embargo no ofrece datos de otros procedimientos de gestión,  habla por ejemplo de residuos peligrosos mineros, agrarios, pero no habla de otros procedimientos de gestión como son la recuperación , minimización ni para el conjunto de España ni por territorios.

Otro aspecto llamativo en este apartado es la ausencia a la referencia de los residuos radioactivos, cuyo problema de tratamiento y de gestión requerirán grandes esfuerzos para conciliar lo que sería un desarrollo de la energía nuclear con un  desarrollo sostenible., Y en relación a los residuos , no es correcta la imputación que se hace en este apartado de que no alcanzamos niveles europeos, porque los ciudadanos españoles no contribuimos adecuadamente.

Habría que decirle al gobierno la  responsabilidad suya , sino que se establece también un seguimiento que ya se establecía en la ley que para el 2001 ya debería haber contenedores en cada municipio de más de 5 mil habitantes, y sin embargo las obligaciones de la propia administración pública no se cumplieron al cierre del 2001. Hace ahí como una especie de descanso, en el que dice: “Como los ciudadanos no contribuyen, no tienen niveles de cultura, no están mentalizados entonces no cumplimos los objetivos”. Bueno, si se hace este análisis, habría que olvidar también si otros instrumentos para ese objetivo se están cumpliendo o no.

En el caso de los residuos, no diferencia entre los distintos tipos de  residuos y el tratamiento que se les da a cada uno. Podemos ver que el vidrio está en el 65% de recogida selectiva y en un 48 o 50% de reciclado , pero en otros materiales como el plástico hay menos niveles de recogida selectiva y menos de reciclado , por no hablar del brik cuyo nivel es mínimo.

Cuando habla de los principales desafíos de la sostenibilidad en España , no habla de la convergencia real entre las distintas regiones del país como un desafío prioritario. También el informe hace referencia a una excesiva dependencia del combustible fósil, cuando habría que señalarle al Gobierno que el real problema de España es una elevado dependencia energética del exterior, por lo tanto eso sí que puede condicionar las políticas de desarrollo sostenible en esta materia.

Cuando se habla de la contribución de los sectores productivos al desarrollo sostenible, el informe selecciona una serie de sectores económicos  como los más estratégicos para el desarrollo sostenible. No está mal el principio de selectividad que hace, pero a partir de este principio, tiene el CES que decir que son poco oportunas las alusiones que hace de actividades concretas de estos grandes sectores. Por ejemplo, si hablamos de pesca, el informe de obceca en una sola idea que es la reconversión de la flota. No ve el desarrollo sostenible en el ámbito pesquero más que partiendo de la reconversión de la flota, y sin embargo la reconversión de la flota, confunde con datos y con la realidad porque digan o no que la flota que opera en Marruecos sí que ha estado sometida ya a varias regulaciones y sí que puede hablarse de épocas de crisis , pero olvida todo el resto del sector pesquero que no tiene que ver con la pesca en Marruecos. 

El documento toca también el ámbito de los pesqueros y establece algo que a juicio del CES no es del todo correcto, como establecer la acuicultura como sustitutiva de la pesca y más bien considera el CES que la acuicultura es un elemento complementario de la pesca.

En la gestión y uso del agua, cuando habla el documento del uso responsable de los recursos naturales y del patrimonio natural y cultural, se olvida de un  aspecto que propugna la propia directiva marco del agua y es la completa universalidad del servicio, de forma que toda la población tenga acceso al agua.

Si hablamos de la conservación de la costa y el medio marino, cuando se dice que “la pesca española está atravesando un periodo de crisis”, se olvida que a pesar de las dificultades, en general el sector extractivo español no está en crisis permanente y de hecho ha remontado la cifras económicas y las dificultades coyunturales sobretodo en otros bancos de pesca distinto al conflicto especifico de Marruecos. En el caso de la política agraria, hoy podemos estar un poco más desfasados en la crítica, porque allí lo que se le decía es que está usted  desarrollando una política agraria, cuando el año 2003 es clave de reforma de la PAC. Como estamos en la reforma de la PAC, démosle ese margen de confianza para que incorporen lo que son las nuevas políticas.

Cuando habla también de las medidas encaminadas a conservar la población de peces, pasan por la aplicación de creación de reservas marinas, haciendo un seguimiento exclusivo y exhaustivo del código de conducta , aspectos todos ellos que no se mencionan en el citado documento de consulta.

En lo que se refiere a calidad del agua, tampoco establece un mecanismo de asumir la responsabilidad  de quien contamina paga, en todos los usos del agua, por poner un ejemplo.

En este apartado lama la atención que no se haya seguido la estructura, sobretodo por lo que al empleo se refiere del Tratado de Amsterdam,  como del consejo extraordinario de Lisboa de marzo de 2000. Hay aspectos que se ignoran como la consecución del pleno empleo  de cara al 2010. No hace relación directa con lo que sería un objetivo prioritario como el incremento sustancial de la actividad laboral femenina, y tampoco habla de la empleabilidad de los sectores más desfavorecidos.

El aumento de la estabilidad y de la calidad del empleo también debería ser objetivo prioritario de una estrategia española de desarrollo sostenible, como viene siendo en todas las políticas de empleo desde el año 1997. Hay que añadir a la convergencia de empleo y a la mejora de calidad de vida y del bienestar social. Hay algunos datos sobre lo que gasta España en relación a gastos de protección social, que sitúa la medio europea en torno al 26%, cuando España estaría en torno al 20%.

Hace una mención a la política, que dice “Política fiscal: equilibrio presupuestario” y parece que en el déficit cero se basa toda su argumentación. Y en esta línea de creación de empleo, también se ha planteado que la igualdad de oportunidades debería de figurar como objetivo prioritario dentro de estas áreas claves y también hay que hacer esfuerzos para obtener una mejor posición en lo que se refiere a la conciliación de la vida laboral y familiar.

En materia de empleo, el informe menciona una serie de prioridades en las que olvida una tan importante como la negociación colectiva entre los sindicatos y los sectores económicos. Hay un ámbito de negociación colectiva, por lo tanto lo que habrá que promover entre los agentes económicos, que se incorporen en los agentes colectivos aquellas materias que contribuyan en el orden de prioridades.

En los aspectos que se refieren a fiscalidad y trabajo, sistemas de protección frente al desempleo,  habría que reforzar las acciones de formación y movilidad laboral especialmente en aquellos que son los colectivos de parados y desempleados.

Cuando habla de eliminación de barreras a la movilidad geográfica, no establece una prioridad de adecuación de la oferta de vivienda ¿cómo va a ver una movilidad geográfica de los trabajadores de nuestro país, sino hay a su vez una respuesta política en materia de vivienda que permita que el trabajador pueda cambiar de ciudad sin que tenga que llevar aparejado un extraordinario coste en materia de vivienda?

En conclusión, el documento es una buena iniciativa, pero hay que decir desde los 60 consejeros del CES, que es un informe bastante deficitario, poco concreto y que no anima a pensar que tengamos para España una verdadera estrategia de desarrollo sostenible, lo que no quiere decir que no haya que impulsarlo, todavía estamos a tiempo.