El economista español Ramón Perpiñá, al regreso de la Conferencia Mundial de la Población celebrada en Belgrado en 1965, se refería a «ciega dilapidación de los recursos minerales de la Tierra a muy altas tasas exponenciales, provocando un irresponsable e inaudito desarrollo fomentado por la ideología consumista, que puede motivar que tal desarrollo no sea más que un fenómeno intrínsecamente efímero».

Un desarrollo que tiene en la naturaleza su sumidero, pero cuyas consecuencias negativas para el ser humano se fueron haciendo tan patentes, que comenzaron a tomarse medidas al respecto. Sin embargo, las acciones durante mucho tiempo se enfocaron estrictamente hacia la protección del medio ambiente y, poco a poco, con el paso del tiempo, se fueron planteando cuestiones como que en lugar de seguir maximizando la producción de bienes, debemos plantearnos la minimización en el uso de los recursos, con objeto de preservar y mantener el stock o patrimonio universal de la tierra para las generaciones futuras.

La Unión Europea, como miembro activo de la comunidad internacional, ha ido perfilando sus políticas medioambientales desde aquellas que se limitaban a proteger el medio ambiente, a las más recientes en las que al situarse en un plazo mucho mayor, y con la perspectiva adecuada, no queda más salida que el desarrollo sostenible.

1. Programas de acción

Como es sobradamente conocido el medio ambiente no fue uno de los temas que se incluyeran en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, sin embargo a principios de 1971 surgen en la Comisión Europea planteamientos en este sentido. Concretamente, Sicco Spinelli creó en 1971 una unidad ambiental para tratar los problemas a los que se enfrentaba la Comunidad, y el activista Sicco Manscholt, a principios de 1972, sobre la base del informe preliminar de lo que después sería el informe del Club de Roma “Los límites al crecimiento”, escribe una carta al Presidente del órgano colegiado donde expone una serie de propuestas que debían ser urgentemente adoptadas por los países de la CEE.

Las propuestas de Manscholt pretendían fomentar un control de la natalidad, reducir el consumo de bienes materiales por habitante e incrementar la vida útil de los bienes de equipo, abogando por un sistema de producción limpio y responsable, modificando la tarifa exterior común para aquellos productos que se produjeran bajo este sistema, y luchar contra la contaminación y el agotamiento de los recursos naturales[1].

A la carta de Mansholt le respondió el Vicepresidente Raymond Barre quitando dramatismo a la situación y desde un punto de vista actual con una falta de prospectiva importante, pues Barre afirmaba en el texto de respuesta que “las relaciones entre el hombre y su medio pueden dominarse con tal que dominemos las relaciones sociales entre los hombres. Y es en este nivel en donde son más acuciantes los peligros de explosión por ineptitud política o mala gestión social”.

Sin embargo, pese a este optimismo la polémica estaba ya servida, y en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de París se consideró que los avances económicos debían proyectarse en una mejora de la calidad de vida y, en particular, en la protección del entorno, instando a las instituciones a establecer un programa de acción en materia medioambiental a partir de 1973[2].

Así en la Declaración del Consejo Europeo de 22 de noviembre de 1973, para mejorar el medio y la calidad y las condiciones de vida, se estableció el Primer programa de acción sobre medio ambiente[3], que constituye el definitivo punto de partida de la política medioambiental comunitaria, por lo que el objetivo primordial es la adopción coherente y global de toda una serie de medidas de carácter correctivo y protectoras del medio ambiente.

El programa define, por vez primera, los objetivos y principios de la política medioambiental comunitaria, pero todavía desde un enfoque ciertamente genérico.

El segundo Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de Medio Ambiente[4] fue aprobado el 17 de mayo de 1977, para un período que abarcó desde 1977 hasta 1981. El contenido de este programa difiere poco del anterior en lo que se refiere a objetivos, principios y acciones, por lo que se puede considerar como la continuación de una misma política. Sin embargo, cabe destacar como un avance sustancial con respecto a la línea hasta ahora desarrollada  la introducción del Principio de Prevención.

Una vez finalizado el II PAMA, se elaboró el Tercer Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de Medio Ambiente[5], que fue aprobado en el seno del Consejo de 7 de febrero de 1983, para un período de cuatro años, de 1982 a 1986.

Los principios y objetivos de este programa fueron los mismos que venían estableciéndose en los dos programas anteriores, pero se reconocía en el texto que debían redoblarse los esfuerzos. Además, se concedía especial importancia al Principio de Prevención, instaurado en el anterior programa, relacionando éste con el desarrollo económico, con la intención de favorecer así la creación de una estrategia global basada en la consecución de un nivel adecuado de actuación, prevención y restauración.

Con la citada estrategia se pretendía lograr un desarrollo económico duradero que tuviese en cuenta la interdependencia entre el desarrollo, el medio ambiente, la población y los recursos, una meta que ciertamente iba aproximándose a lo que posteriormente se conocerá como desarrollo sostenible.

El 19 de octubre de 1987, la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y los representantes de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, da luz verde al IV Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de Medio Ambiente[6] para el período de 1987 a 1992.

El IV PAMA reflejó toda la evolución que se había producido en la política medioambiental comunitaria. De una parte se seguía considerando de extrema importancia la protección del medio ambiente, ya que esta actuación mejoraría el nivel de vida y resguardaría los recursos naturales; y de otra, se consideró que esta política debía tenerse en cuenta en el conjunto de decisiones económicas.

La política de protección reflejada en el IV Programa tuvo ya una función de gran importancia en las demás políticas comunitarias. Las medidas y procedimientos con los que se dotó también fueron de cierta relevancia; así, por ejemplo, se contempló la regulación legal relativa a productos, procesos, emisiones y desechos, y el uso de instrumentos económicos como los impuestos, cánones, ayudas estatales, permisos de vertidos, etc.

A modo de conclusión, podemos decir que desde 1973 a 1992 el enfoque prioritario en los Programas fue vertical (planteamiento legislativo desde arriba), sectorial y economicista, dando lugar a una política medioambiental centrada en la adopción de un marco legislativo destinado a luchar contra la contaminación y proteger el medio ambiente. Una estrategia que no se había revelado como la más correcta a tenor de que el estado del medio ambiente en la comunidad seguía degradándose pese a los casi 200 actos legislativos registrados sobre contaminación de la atmósfera, el agua y el suelo, gestión de residuos, normas de seguridad en relación con los productos químicos y la biotecnología, normas de productos, evaluación de impacto ambiental y protección de la naturaleza.

1.1. V Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente.

Por todo ello se imponía un nuevo enfoque que supusiera un salto cualitativo y que rompiera las tendencias, y esto fue lo que se pretendía con el V Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (en adelante V Programa) aprobado por la Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, el 1 de febrero de 1993[7].

A primera vista, y sin entrar en más detalles, podemos observar que el cambio de nombre, con respecto a los cuatro programas anteriores, es muy revelador, pues aparece explícitamente el término desarrollo sostenible, que es la meta final del programa, pues pretenden modificarse las pautas de crecimiento económico de la Comunidad para encauzarlas hacia el citado desarrollo sostenible.

El nuevo término incluido en el título implica el reconocimiento de que los objetivos medioambientales afectan directamente al modelo de desarrollo social y económico que había planteado hasta entonces la Comunidad y, como consecuencia, la proposición de un nuevo modelo en el que se integre el medio ambiente en la configuración y aplicación de las políticas y estrategias sectoriales.

Por otra parte, tampoco ha de obviarse que el resultado menguado de los cuatro primeros programas se debió a su enfoque limitado, pero, sin duda también a que las Comunidades no estaban dotadas de base jurídica suficiente para aplicar medidas más decisivas, como veremos en el siguiente epígrafe.

En las dos primeras décadas de acción, la política medioambiental comunitaria se centró, como hemos visto, en la solución de los graves problemas intracomunitarios, pero poco a poco, se apreció que la contaminación no tenía fronteras y que, por tanto, era imprescindible la colaboración con terceros países. Sin embargo, a medida que pasaron los años, esta idea se matizó aún más y en el momento en que se estaba elaborando el V Programa se admitía, sin cortapisas, que había problemas de carácter global que ponían en peligro el equilibrio del planeta (cambio climático, disminución de la capa de ozono, merma de biodiversidad biológica, etc.) y que por tanto necesitaban respuestas al mismo nivel.

Y en esa línea, es importante reseñar que casi coetáneamente a la redacción del V Programa, se estaba celebrando en Río de Janeiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo (CNUMAD). El 18 de marzo de 1992 la Comisión Europea aprobó el Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible «Hacia un desarrollo sostenible» y hasta la Resolución, antes citada, del 1 de febrero de 1993 se produjo el correspondiente proceso interinstitucional; mientras que la CNUMAD se reunió en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992.

Por ese paralelismo temporal de ambos eventos es lógico que se planteasen ideas y formas de actuación muy similares para solucionar problemas ambientales y llegar a un desarrollo sostenible.

Pero es más, dado que, como hemos visto, la Resolución del Consejo sobre el V Programa se produjo el 1 de febrero de 1993, es posterior a la CNUMAD, por lo cual en todo el texto las alusiones a los acuerdos de Río son constantes.

Como ya hemos visto el objetivo del V Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible es transformar el modelo de crecimiento de la Comunidad, con la intención de fomentar el desarrollo sostenible. Así pues, se siguen buscando soluciones a los problemas medioambientales, pero también se pretende establecer nuevas relaciones entre los agentes que intervienen en el sector del medio ambiente. Instando a todos los miembros de la sociedad (instituciones comunitarias, a los Estados miembros, a las empresas y a los ciudadanos) a que asuman sus responsabilidades respectivas sobre el medio ambiente, tanto por las generaciones presentes, como por las futuras, y a que contribuyan a la ejecución del programa.

El V Programa implica un gran salto cualitativo con respecto a los cuatro programas anteriores sobre todo en lo que se refiere a:

-          Prevención y anticipación: en lugar de esperar a que surjan los problemas, se centra en los agentes y actividades que agotan los recursos naturales y causan otros daños en el medio ambiente.

-          Sustentabilidad: intenta cambiar las anteriores tendencias y prácticas nocivas para el medio ambiente con objeto de proporcionar las mejores condiciones para garantizar el bienestar y el crecimiento socioeconómico de la generación actual y las futuras.

-          Sociedad: se pretende modificar las pautas sociales de comportamiento por medio de la participación de todos los sectores de la sociedad con ánimo de compartir la responsabilidad, incluidas administraciones públicas, empresas públicas y privadas y la población en general como ciudadanos o consumidores.

-          Instrumentos: la citada responsabilidad deberá compartirse por medio de una gama más amplia de instrumentos que deberán aplicarse al mismo tiempo para resolver asuntos y problemas concretos.

En cuanto al término desarrollo sostenible, en el V Programa se entiende éste tal y como fuera descrito en el Informe Brundtland, es decir, el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Definiéndolo además de forma didáctica con la siguiente frase “no te comas las semillas con las que has de sembrar la cosecha de mañana”.

En el Programa se citan como principales características de este modelo de desarrollo las siguientes: mantiene la calidad de vida general, permite un acceso continuo a los recursos naturales e impide que perduren los daños al medio ambiente.

Por lo tanto del desarrollo sostenible dependerán, en última instancia, las expectativas de desarrollo y éxito de una sociedad o región y las ganancias y pérdidas económicas de una empresa.

De una forma general puede decirse que el V Programa preparó el terreno para una estrategia basada en el desarrollo sostenible, con unos principios que seguían siendo válidos tras su finalización, pero los cuales no pudo poner en práctica de una forma completa.

La protección del medio ambiente en la Comunidad experimentó un avance y se ha logró reducir la contaminación atmosférica transfronteriza, aumentar la calidad del agua y la eliminación progresiva de las sustancias que agotan la capa de ozono. Además, se han creado mejores instrumentos para proteger el medio y garantizar la seguridad y calidad de vida de los ciudadanos, se han mejorado los estudios y estadísticas al respecto, el diálogo con las partes implicadas.

1.2. VI Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente

El 10 de septiembre de 2002, aparecía publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie L, la Decisión n.º 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente[8].

Basándose en los principios de subsidiariedad (en este caso la competencia corresponderá a los Estados miembros, siendo la Comunidad subsidiaria de éstos) el de «quien contamina paga» (quien contamina debe cargar con los gastos de la aplicación de las medidas adoptadas para asegurar que el medio ambiente se halle en estado aceptable), el de cautela (se refiere a los casos en los que las pruebas científicas son insuficientes, inciertas o no concluyentes por lo que hay motivos razonables para creer que los efectos potencialmente peligrosos sobre el medio y la salud), el de acción preventiva (es más barato, más fácil y más práctico impedir la contaminación que tratar de limpiar después los sistemas contaminados) y el de corrección de contaminación el la fuente (los problemas medioambientales deben resolverse en la fuente y no donde causan los efectos, esto es, gravando donde se origina el daño y no donde aparece el resultado de aquel),  el VI Programa, en la línea ya iniciada por el V Programa, fomentará la integración de preocupaciones medioambientales en todas las políticas comunitarias y contribuirá a la realización del desarrollo sostenible en la Comunidad actual, y por extensión, también la Comunidad ampliada.

El programa —que define, aunque no todo lo detalladamente que algunos quisieron, los objetivos— también define metas y calendarios, que fueron muy discutidos en el proceso interinstitucional de redacción.

La duración del programa es de diez años, iniciándose este período el 22 de julio del 2002. Las iniciativas con relación a las estrategias (legislación, integración del medio ambiente en las demás políticas, trabajar con el mercado, toma de decisión del ciudadano, planificación y gestión del suelo y régimen comunitario de responsabilidad), deberán presentarse a más tardar en los cuatro años posteriores a la Decisión por la que se establece el VI Programa.

Las prioridades clave del VI Programa son:

1. Cambio climático

El objetivo de una reducción del 8% de las emisiones de la Comunidad para 2008-2012 adquirido en el Protocolo de Kioto es el núcleo del nuevo programa propuesto. No obstante, la Comisión pide recortes más exigentes de las emisiones globales, que llegan al 20-40% para 2020, y cita el cálculo científico de que se necesitará a más largo plazo una reducción de las emisiones globales de gases de efecto invernadero del 70% respecto a 1990.

El programa señala la necesidad de que se produzcan cambios estructurales, especialmente en los sectores del transporte y la energía, y reclama mayores esfuerzos en materia de eficiencia y ahorro energéticos, el establecimiento de un programa comunitario de intercambio de derechos de emisión[9], más investigación y desarrollo tecnológico y la sensibilización de los ciudadanos, de modo que también puedan contribuir a reducir las emisiones. Al mismo tiempo, se espera que suceda cierto grado de cambio climático y la UE necesita establecer medidas para adaptarse.

2. Naturaleza y biodiversidad

Europa vive amenazas enormes para la supervivencia de muchas especies y sus hábitats. La finalización de la red Natura 2000 y una serie de planes de acción por sectores en materia de biodiversidad son las piedras angulares del planteamiento para salvar dichas amenazas. Además, debe prestarse más atención a la protección del paisaje de forma más general mediante políticas agrícolas y regionales.

El programa también anuncia nuevas iniciativas para proteger el entorno marino y propuestas para prevenir los accidentes en los sectores industrial y minero. Una estrategia específica de protección del suelo abrirá un nuevo campo de la política medioambiental comunitaria.

3. El medio ambiente y la salud

Cada vez se reconocen más los efectos de la contaminación ambiental sobre la salud humana, razón por la que el Derecho comunitario ha abordado muchos de estos problemas. Es necesario adoptar un planteamiento político más holístico para abordar las interdependencias entre diversos riesgos sanitarios medioambientales. Debería prestarse más atención a los grupos especialmente vulnerables como, por ejemplo, los niños.

Un punto importante de la agenda "ambiente y sanidad" de los próximos años será una revisión a fondo del sistema comunitario de gestión de los riesgos de las sustancias químicas. De igual modo, se dedicará especial atención a una estrategia específica para reducir los riesgos de los pesticidas. La aplicación de la Directiva Marco sobre el Agua de 2000 y otra legislación vigente concentrará los esfuerzos por proteger la calidad del agua en la UE, y similar énfasis en la aplicación se hará en cuanto al problema del ruido cuando el Consejo y el Parlamento Europeo adopten la Directiva Marco sobre el Ruido. Una estrategia específica sobre la calidad del aire revisará la eficacia de las normas existentes y determinará las lagunas y las prioridades de las nuevas medidas.

4. Uso sostenible de recursos naturales y residuos

Uno de los asuntos más difíciles de la política medioambiental de la UE es el inexorable crecimiento de los residuos. "Medio ambiente 2010: nuestro futuro, nuestra elección" reclama la disociación de la generación de residuos del crecimiento económico. Se dedicarán esfuerzos especiales al aumento del reciclaje y deberán alcanzarse objetivos de prevención de creación de residuos mediante, entre otras cosas, una política integrada de productos. Otras propuestas se centran en fuentes de residuos como los fangos y los residuos biodegradables.

La mejora de la eficiencia de los recursos será el leitmotiv de una estrategia específica sobre el uso sostenible de estos últimos, otro campo en el que el 6º Programa de Acción Medioambiental abrirá nuevas vías. Como en otras áreas, la Comisión cree que unos objetivos ambientales ambiciosos a este respecto promoverán especialmente la competitividad de la industria europea.

El nuevo programa verá la ampliación de la UE y se aplicará también a los nuevos Estados miembros. Por ello, en él se invita a los países candidatos a aplicar íntegramente el Derecho comunitario vigente en materia medioambiental y anuncia una profundización del diálogo con sus administraciones, las ONG y las asociaciones empresariales.

Otra área prioritaria es el refuerzo de la integración de los objetivos ambientales en las políticas exteriores de la UE a través de, por ejemplo, el desarrollo de métodos y criterios para realizar evaluaciones del impacto en la sostenibilidad de los acuerdos comerciales, y un papel efectivo de la UE en la formulación de normas ambientales internacionales.

Por último, una característica de las nuevas propuestas sobre política medioambiental será un diálogo y una participación más amplios desde el principio. Otro tanto puede decirse de las evaluaciones científicas y económicas bien fundamentadas. Se desarrollará más a fondo la supervisión a partir de indicadores y la Comisión colaborará estrechamente con la Agencia Europea de Medio Ambiente a este respecto. Asimismo, la Comisión continuará proporcionando financiación a las ONG medioambientales y beneficiándose del apoyo de las mismas.

2. Los Tratados

Volviendo hacia atrás en el tiempo, pero de forma paralela al proceso práctico que suponen los Programas de Acción, la Comunidad quiso elevar la protección del medio ambiente a la categoría política y, para ello, en el Acta Única Europea se introdujeron los artículos 130.R a 130.T que servirían de base jurídica para las políticas comunitarias medioambientales.  

La política comunitaria en medio ambiente, según el Acta Única, tenía por objeto: conservar, proteger y mejorar la calidad del medio; contribuir a la protección de la salud de las personas; y garantizar la prudente y racional utilización de los recursos naturales.

Además debe basarse en tres principios: acción preventiva, corrección preferentemente de las agresiones en su misma fuente, y explicitación de que quien contamina paga.

Pero, como tantos otros temas, fue la Cumbre de Maastricht la que concretó la idea evidente de la necesidad de protección del medio ambiente, introduciéndose por primera vez en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), en el que se explicitó que el desarrollo ha de estar basado en criterios de sostenibilidad y respeto al medio ambiente. Así pues, aunque la redacción no es la ideal, al menos el concepto de desarrollo sostenible quedó presente en dicho Tratado.

En 1996, durante la Conferencia Intergubernamental, se propusieron establecer nuevos títulos sobre energía y turismo en los que, sin duda, deberían tenerse en cuenta las consideraciones de protección ambiental. Además, el Consejo Europeo de Cannes de 1995, ya había identificado la protección del medio ambiente como uno de los dos problemas más preocupantes para los ciudadanos europeos (el otro tema es el paro).

En ese sentido, el Grupo de Reflexión abogó por una reforma que dotara a la Unión de los medios necesarios para que se pudiera dar prioridad a los problemas esenciales que preocupan a los ciudadanos, siendo la degradación del medio ambiente uno de esos problemas. Por otra parte, se observaba la necesidad de fomentar una implicación más grande del Parlamento Europeo, vía proceso de codecisión, y la necesidad de discutir la introducción en el Tratado del Principio de Desarrollo Sostenible, que se convino en la Conferencia de Río. Dando prioridad a la dimensión del problema medioambiental en las políticas comunitarias.

El Tratado de Amsterdam, como resultado final de la CIG, integró el principio de desarrollo sostenible entre los objetivos de la Comunidad Europea (modificación del artículo 2 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea [TCE]) e hizo de un elevado nivel de protección del medio ambiente una de sus prioridades absolutas (modificación de los artículos 174 y 175 del TCE), además de integrar las exigencias medioambientales en la definición y realización de las políticas y acciones de la Comunidad, en particular para fomentar el desarrollo sostenible (nuevo artículo 6 del TCE).

3. El derecho comunitario ambiental

Así pues, como hemos visto, el derecho comunitario ambiental nació de forma paralela a la toma de conciencia internacional de la limitación e importancia de los recursos naturales. Si el punto de partida del reconocimiento internacional del medio ambiente se manifiesta con la Declaración de Estocolmo de 1972[10], las Comunidades Europeas aprobaron el Primer Programa de acción comunitaria en materia de medio ambiente en 1973[11].

A partir de este momento, la Comunidad empezó a establecer medidas comunitarias de protección ambiental a pesar de que, como hemos visto, en los Tratados constitutivos no contemplaban ninguna base jurídica que la facultara expresamente para la protección del medio ambiente. En aquel momento lo hacía sobre la base del artículo 100 y 235 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que la autorizaba a dictar disposiciones en materias relacionadas con el establecimiento o funcionamiento del mercado común, aunque no existiera competencia expresa en los tratados constitutivos.

En febrero de 2000, el Parlamento Europeo en una comunicación que el Derecho europeo de protección del medio ambiente contaba con 708 actos jurídicos comunitarios adoptados, entre ellos 266 directivas, 124 reglamentos y 318 decisiones. El marco de esta legislación lo forman los distintos programas de acción, y el fundamento jurídico contenido en los Tratados, como hemos visto, está en los artículos 174 a 176 del TCE, constituyendo el Título XIX dedicado a medio ambiente.

La relevancia actual del derecho comunitario es muy grande, pues no sólo es un instrumento cada vez más presente de protección ambiental, sino el motor de la política ambiental que los ciudadanos perciben en el nivel más próximo. Además, conviene recordar que, mientras el cumplimiento de la normativa ambiental es generalmente una responsabilidad de las administraciones nacionales, la concepción y directrices de la protección ambiental se gesta en la Unión Europea.

4. Desarrollo sostenible: concepto y desarrollo en la UE

4.1. Definición

Llegado este punto de nuestro recorrido por la política medioambiental de la UE, entramos en la cuestión de máximo interés: ¿en términos comunitarios qué se entiende por desarrollo sostenible?

Para la Comisión Europea, el concepto de desarrollo sostenible hace referencia a un crecimiento económico susceptible de satisfacer las necesidades de nuestras sociedades en términos de bienestar, a corto, medio y sobre todo largo plazo. Supone que el desarrollo debe responder a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras. Concretamente, requiere la reunión de las condiciones propicias para un desarrollo económico a largo plazo que garantice el respeto del medio ambiente. La Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de Copenhague (marzo de 1995) subrayó, además, la necesidad de luchar contra la exclusión social y de proteger la salud del individuo. Y, como hemos visto, el Tratado de Amsterdam inscribió expresamente el desarrollo sostenible en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea.

Naturalmente esta definición se deriva de la más difundida que es la del Informe “Nuestro futuro común”[12] elaborado por la comisión para el estudio del crecimiento y el medio ambiente de Naciones Unidas en 1983, y que dice textualmente que: “el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas”[13].

El desarrollo sostenible se enfoca a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos de la Tierra, sin aumentar el uso de recursos naturales más allá de la capacidad del medio ambiente de proporcionarlos indefinidamente. Este concepto requiere comprender que la inacción tiene consecuencias y que nosotros debemos encontrar formas innovadoras de cambiar las estructuras institucionales e influenciar conductas individuales.

4.2. El desarrollo sostenible en los Consejos Europeos

De forma paralela al desarrollo de la política de medio ambiente que hemos visto, y naturalmente muy ligada a ella, en la UE se ha ido produciendo una evolución del concepto de desarrollo sostenible a través, sobre todo de los Consejos Europeos. Esta evolución ha desembocado finalmente, como veremos, en la “Estrategia de la UE para el Desarrollo Sostenible”.

Como comienzo concreto en la fijación del concepto podemos citar el Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997. En las conclusiones a la Presidencia de este Consejo, tras tomar nota del Protocolo de Kyoto, se recoge un párrafo, el 56, en el que “El Consejo Europeo pone de relieve su convicción, expresada en el futuro artículo 6 del Tratado, de que las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en las políticas y actuaciones de la Comunidad; en particular, con el fin de fomentar el desarrollo sostenible. Desde esta perspectiva, invita a la Comisión a presentarle, antes de su sesión de diciembre de 1998, una estrategia orientada a lograr este objetivo”.

En el Consejo de Carfiff de junio de 1998, dado el mandato que tenía la Comisión, presentó la Comunicación con el título “colaboración para la integración: una estrategia para la integración del medio ambiente en las políticas de la Unión Europea”. A lo cual el Consejo concluyó que las distintas formaciones del Consejo, empezando por Agricultura, Transporte y Energía, debían establecer estrategias para integrar el medio ambiente y el desarrollo sostenible en dichas políticas sectoriales, dando comienzo así la conocida como “Iniciativa de Cardiff”.

El proceso iniciado de la forma descrita se consolidó en la Cumbre de Viena (diciembre 1998), a la que presentaron los informes solicitados los Consejos de Transportes, Energía y Agricultura, y a los que se les invitó a presentar estrategias globales en el Consejo de Helsinki. Además, se les solicitó a los Consejos de Desarrollo, Mercado Interior e Industria a que hicieran lo propio, y se anunció que en el Consejo de Helsinki se revisó el avance global realizado en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible[14].

En Colonia[15] (junio 1999), se prosiguió en la consolidación de este proceso, pidiendo a todos los ámbitos especializados que prestaran especial atención a los problemas del cambio climático en la elaboración de las estrategias de integración para su sesión de Helsinki. Además, se instó al Consejo (Asuntos Generales, Economía y Finanzas, así como el de pesca) a que le informara en el año 2000 sobre la incorporación de las cuestiones del medio ambiente y del desarrollo sostenible en los ámbitos políticos correspondientes.

En el Consejo de Helsinki[16] (diciembre de 1999), como se podía intuir por las referencias que a él se hacía en los anteriores Consejos, se dio el espaldarazo definitivo al proceso de integración del medio ambiente y el desarrollo sostenible en las políticas comunitarias. En Helsinki se aprobaron las estrategias sectoriales de integración elaboradas por los Consejos de Agricultura, Transportes y Energía, y presentaron sus correspondientes informes sobre los progresos realizados y los elementos base de sus futuras estrategias los Consejos de Industria, Mercado Interior y Desarrollo. Además a estos últimos se les solicitó que presentaran sus estrategias globales en el Consejo de Gotemburgo (junio de 2001).

En el Consejo Europeo de Santa María da Feira[17] (junio de 2000), el Consejo de Pesca presentó un informe preliminar sobre la integración del medio ambiente en el sector pesquero.

En el Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000), el ECOFIN presentó un informe sobre la integración del medio ambiente en las políticas económicas basado en la Comunicación de la Comisión “Conjugar nuestras necesidades y responsabilidades: integración de las cuestiones medioambientales en la política económica”.

Durante el año 2000 se prepararon las estrategias sectoriales de integración elaboradas por los Consejos de Industria (en las que se desarrollan los tres pilares del desarrollo sostenible), Mercado Interior (equilibrando la postura entre libre circulación y protección ambiental) y Desarrollo (que pretendía servir para el debate sobre desarrollo sostenible que tendría lugar en Gotemburgo).

Finalmente, en Gotemburgo[18] (junio de 2001) se dio un salto cuantitativo en relación a la estrategia para el desarrollo sostenible; de los siete apartados en los que se dividen las conclusiones de la Presidencia, el segundo está destinado a la citada estrategia.

En este apartado se recordó que el desarrollo sostenible es un objetivo fundamental de los Tratados por lo que es necesario utilizar las políticas económicas, sociales y ambientales de forma interactiva (los tres pilares).

El Consejo Europeo acogió favorablemente la Comunicación de la Comisión Europea “Estrategia de la Unión Europea para el Desarrollo Sostenible”[19] en la que se reconocía también que “el crecimiento económico, la cohesión social y la protección al medio ambiente deben ir de la mano”.

El Consejo, añadió en el párrafo 20 de las Conclusiones a la Presidencia una tercera dimensión ambiental a la estrategia de Lisboa, para cuya aplicación desarrollará las soluciones prácticas necesarias.

El Consejo también destacó el potencial de crecimiento económico que puede llevar aparejado el fomento del desarrollo sostenible, dados los impulsos a la innovación tecnológica y a la inversión que se producirían.

Bajo el apartado “Una nueva orientación en la definición de políticas” el Consejo:

—      Aboga, entre otras cosas, por los “precios correctos” que interiorizarán los costes reales.

—      Invita a los Estados miembros a preparar sus estrategias nacionales de desarrollo sostenible, aconsejándoles que establezcan las consultas oportunas a todos los interesados.

—      Para lograr una coordinación política en la Unión, en los Consejos Europeos de primavera se emitirían las orientaciones necesarias para promover el desarrollo sostenible (cuya preparación correría a cargo del Consejo de Asuntos Generales), y se invitaba a las instituciones a coordinarse.

—      Toma nota de que la Comisión presentaría en el Consejo de Laeken mecanismos que garantizaran la inclusión en todas las propuestas políticas de la evaluación correspondiente de impacto ambiental.

—      Para que la revisión de la estrategia de desarrollo sostenible sea más eficaz propone al Consejo que se examinen las propuestas de la Comisión, que revise los avances de aplicación de la estrategia de desarrollos sostenible presentados en las sesiones de primavera, y finalmente toma nota de que la Comisión también elaboraría para las citadas sesiones un informe anual de síntesis.

El Consejo de Gotemburgo también analizó la dimensión mundial del desarrollo sostenible, afirmando que la UE intentaría que éste sea un objetivo en la cooperación bilateral y en las organizaciones y organismos especializados internacionales. Se citan los preparativos para la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, y reiteró su compromiso de lograr en el contexto de las Naciones Unidas que la ayuda oficial al desarrollo alcance el objetivo del 0,7% del PIB.

Por otra parte, comienza a incluirse la selección de las prioridades medioambientales para la sostenibilidad, que se recogerían en el VI Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, detallando en cada caso los problemas más acuciantes.

En las voluminosas Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona[20] (marzo de 2002) puede apreciarse el asentamiento definitivo del tercer pilar —el medioambiental— como soporte de un nuevo modelo de desarrollo comúnmente conocido como “desarrollo sostenible”, porque en Barcelona, por vez primera, se situaron en el mismo plano las políticas social, económica y ambiental[21].

Un año después, en el Consejo europeo de Bruselas de 20 y 21 de marzo de 2003, se recoge la idea de que el Consejo de primavera asume la tarea fundamental de fijar el rumbo de la acción económica, social y medioambiental de la unión a fin de alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa de hacer que la economía europea sea la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, con capacidad de crecimiento económico sostenible, con más y mejores empleos y mayor cohesión social.

En ese sentido se hizo constar que a pesar de algunos avances, no se habían invertido las preocupantes tendencias observadas cuando se puso en marcha la estrategia, por lo que es necesario dar un nuevo impulso. Así, el Consejo:

- invita a los Estados miembros a que aceleren los avances en el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kioto.

- exhorta al Consejo para que adopte en el Consejo Europeo de Salónica el Programa “Energía inteligente para Europa” (así se hace)

- acoge favorablemente el acuerdo alcanzado sobre fiscalidad de la energía por los Ministros de Finanzas

- insta al Ecofin para que promueva la reforma de las subvenciones que tengan efectos negativos para el medio ambiente

- invita al Consejo a acelerar los trabajos orientados a una gestión más responsable de los recursos naturales.

         Además, consciente de la importancia de la tecnología en la consecución de los objetivos de sostenibilidad de Lisboa, insta a la Comisión a presentar antes del fin del 2003 un plan de acción sobre las tecnologías medioambientales.

         Finalmente, consciente de la importancia de reforzar el proceso de Cardiff, toma buena nota de la intención de la Comisión de hacer un balance anual del mismo y del plan de trabajo consecutivo de las Conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo. Además, reitera la intención de mantener el liderazgo de la UE en el fomento del desarrollo sostenible a nivel mundial, algo que se complementó en el Consejo Europeo de Salónica del pasado junio, con el punto «diplomacia verde», esto es, el compromiso de integrar los aspectos medioambientales en las relaciones exteriores mediante la promoción de una diplomacia europea en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible.

5. Conclusiones

La política medioambiental de la Unión Europea ha evolucionado drásticamente en los últimos años y este cambio ha sido, en gran medida, el resultado del giro que ha dado esta área a nivel mundial. De esta forma, podemos afirmar que, al igual que lo fuera al comienzo de las acciones comunitarias, el movimiento internacional actúa de fuerza motriz, a la que se suman los diferentes actores.

Este cambio ha ido desde la exclusiva protección al medio ambiente, al desarrollo sostenible, lo cual implica un gran potencial de evolución en toda una serie de nuevas áreas.

En este sentido, en palabras de Domingo Jiménez Beltrán[22], podemos constatar que el concepto de desarrollo sostenible se ha impuesto en la UE:

Primero, formalmente, al establecerse como objetivo de la UE ya en el Tratado de Amsterdam, y ante el cual las políticas del Mercado Único y económicas y de la propia Unión Monetaria serían instrumentales.

Segundo, políticamente, al poner en marcha, en la Cumbre de Gotemburgo en junio de 2001, una verdadera estrategia comunitaria para el desarrollo sostenible o, mejor dicho, para el desarrollo más sostenible.

Tercero, prácticamente, al haber asumido el propio Consejo Europeo, la máxima instancia comunitaria, la ejecución de la estrategia, con revisiones anuales en cada Cumbre de primavera, sobre la base de los llamados Informes de Síntesis que, con unos 40 indicadores que cubren las dimensiones sociales, económicas y ambientales del «desarrollo sostenible» o simplemente del desarrollo sostenible, se pretende sean un baremo del verdadero progreso en la consecución de una mayor calidad de vida para todos (principio de equidad), con un menor uso y degradación de los recursos naturales (principio de efectividad y eficacia).

Pero aún hay más, en la primera parte del Proyecto de Constitución presentado por la Convención Europea el pasado 12 de junio, recoge como uno de los objetivos del a Unión el desarrollo sostenible:

Artículo I-3: Objetivos de la Unión

3. La Unión obrará en pro de una Europa con desarrollo sostenible basado en un crecimiento económico equilibrado, una economía social de mercado sumamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y un nivel de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Promoverá el progreso científico y técnico.

Pero además, con relación a ese alcance internacional que hemos subrayado con anterioridad:

4. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, la estricta observancia y el desarrollo del Derecho internacional, y en particular al respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

Por otra parte, en la Parte II (Carta de los Derechos Fundamentales), también aparece reflejado el término desarrollo sostenible, en el Título IV (Solidaridad), concretamente el artículo II-37 titulado Protección del medio ambiente se dice que «Las políticas de la Unión integrarán y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad».

Por lo demás, eso sí, el medio ambiente sigue siendo uno de los ámbitos en que según el citado proyecto de constitución se seguirá teniendo competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros (artículo I-13).

Entre los actores internacionales, la Unión Europea comienza ser también una fuerza motriz, escondida bajo la Estrategia de Desarrollo Sostenible, y que pese a parecer agazapada, porque no se da a conocer con grandes alharacas, está minando la totalidad de las políticas comunitarias, lo cual es su objetivo primordial.

Sin embargo, existe cierto peligro, que es evidente al analizar los incumplimientos de la legislación ambiental por parte de los Estados miembros, pero también al observar la resistencia de Consejo y la Comisión a construir instrumentos y definir objetivos más concretos que obliguen en un futuro a avanzar por la senda adecuada, sin posibilidad de pérdida de tiempo y de esfuerzo de todos en acciones poco significativas.

Pero no hay que olvidar que el consumo insostenible y las formas de producción continúan afectando seriamente al medio ambiente y son económicamente ineficientes y despilfarradores. Invertir las tendencias actuales es también un imperativo económico y no sólo medioambiental.

En este sentido en la UE se ha constatado que, como reconoce el citado Jiménez Beltrán[23]:

- La referencia a la sostenibilidad consolida las propias finalidades socioeconómicas de las políticas económicas sectoriales. Esto es, la expansión incontrolada y no integrada en el contexto socioeconómico hace peligrar sus propios objetivos (mucho tráfico colapsa el tráfico, reduciendo la accesibilidad y movilidad, mucho turismo destruye el turismo y su calidad, crecimiento abusivo de la demanda energética genera apagones y restricciones...).

- La referencia a la sostenibilidad permite potenciar las sinergias entre las distintas políticas creando objetivos comunes o compartidos o en cualquier caso convergentes. Evitándose así casos en los que algunas políticas eran incoherentes entre ellas, así por ejemplo, el aumento insostenible del tráfico rodado, muy superior al crecimiento económico, irremediablemente llevaba al aumento de la dependencia energética.

- En la llamada «buena gobernanza» que se está imponiendo en la UE como fórmula de hacer política, se incluyen criterios de transparencia, control y participación pública, eficacia y coherencia, criterios éstos que se traducen en relación al tema que nos ocupa en la potenciación de los mecanismos de revisión anual (informes de síntesis) y en los informes sectoriales.

Por ello, podemos decir que la aplicación en la UE del concepto de desarrollo sostenible responde a la necesidad de ser solidarios con el futuro, pero también de solidaridad con el presente, pues el reto lanzado en la Cumbre de Lisboa de hacer de la UE la economía más competitiva basada en el conocimiento, no es más que el desarrollo sostenible, esto es, el que está basado en el conocimiento y no en la ignorancia en cuanto a sus consecuencias incluso inmediatas y de corte socioeconómico y no solo ambiental.

Finalmente, lo que no cabe duda es que la UE está obligada lograr un desarrollo sostenible porque así se recoge en los objetivos de ésta, y además, no hay otra forma, el desarrollo de la UE o será sostenible o no será desarrollo.

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URL MEDIO AMBIENTE EN EUROPA

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http://www.eea.eu.int

Centro Europeo para la Conservación de la Naturaleza Labor de la UICN en Europa
http://www.ecnc.nl/

Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea http://www.europa.eu.int/comm/dgs/environment/index_es.htm

Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible
Políticas de la Unión Europea en materia de desarrollo sostenible
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Eurostat Pressure indicators:
http://esl.jrc.it/envind/

Federación Europarc
http://www.europarc.org/

Indicadores ambientales de la Unión Europea 1999
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Laboratorio Estadístico Europeo
http://esl.jrc.it/

Programa LIFE
http://www.europa.eu.int/comm/life/home.htm