Los conceptos y medidas del desarrollo sostenible evolucionan desde su inicial mensaje de inevitabilidad de un nuevo modelo, centrado en la expresión teórica y política de la inicial conciencia medioambiental generada tras el desarrollo de los años 50 y 60 del siglo XX, hacia la búsqueda de alternativas económicas y sociales al actual modelo, guiada por la necesidad de encontrar consensos y realizar esfuerzos prácticos por hacer gobernable la transición y, con ella, el entero proceso de globalización. Su última escena ha sido ofrecida por la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible celebrada desde el 26 de agosto al 4 de septiembre del 2002 en Johannesburgo, Del proceso hacia la sostenibilidad se comenzó a tomar conciencia a escala mundial durante las últimas décadas del siglo XX, aunque es difícil de asumir y, por ello, muy lento de aplicar en la subsiguiente búsqueda de nuevos modelos de consenso de intereses e ideas. 

Por la dinámica de estos intereses, la evolución de los conceptos o conceptualizaciones del desarrollo sostenible se ha reflejado en los indicadores, mediante oleadas que van desde considerar los iniciales aspectos medioambientales a abarcar los económicos y sociales, para en su ultimo estadio haber convertido la sostenibilidad en sinónimo de inclusividad, mediante la lucha contra la pobreza y la desigualdad en el acceso a recursos básicos. 
En este marco, la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, concebida mediante la inclusión del pilar medioambiental junto al económico y social, significó un gran paso, al afirmar el liderazgo de Europa en este frente ante los EEUU en los foros internacionales. Pero como fue discutida junto a la Estrategia de Lisboa para convertir a Europa en una economía del conocimiento antes del 2010 proliferan en ella indicadores tecnológicos, mientras que escasean otros relativos a la salud, problema en parte paliado Johannesburgo con su defensa del agua y de la electricidad renovable. Gracias al empeño de la UE y del G-7, en esta última Cumbre Mundial, aunque EEUU se opuso a formular objetivos y calendarios concretos, la Declaración y el Plan de Acción no sólo incluyen compromisos concretos contra la pobreza (siempre relacionados con la provisión de agua, salud y energía), sino que se acordó hacer un seguimiento anual país por país de los indicadores establecidos. Estos son los de la Comisión de Desarrollo Sostenible ONU, sistematizados en cuatro grandes áreas (Ambiental, Económica, Institucional y Social), que informarán del funcionamiento del modelo a escala global y en los niveles nacional y regional.

El consenso en la ONU

En la Cumbre de la Tierra de las Naciones Unidas de 1992, más conocida como Cumbre de Río, se reconoció la necesidad de establecer un sistema de indicadores a escala internacional con la finalidad de que pudiesen informar sobre las decisiones que afectasen al desarrollo sostenible. Dicho reconocimiento se recoge y articula posteriormente en la Agenda 21, donde se realiza un llamamiento a los gobiernos nacionales, organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONGs) para que desarrollen, identifiquen y armonicen tales indicadores en los niveles regionales, nacionales y globales. Como resultado de todo ello, la Cumbre de Johannesburgo ha acordado utilizar ese sistema de indicadores para seguir la evolución país por país, la medición del desarrollo sostenible.

Por tanto, ahora que la Cumbre de Johannesburgo ha acordado utilizar ese sistema de indicadores para seguir la evolución país por país, la medición del desarrollo sostenible será uno de los grandes desafíos de las Oficinas de Estadística de los Estados y de los Organismos Internacionales. El sistema de indicadores inicialmente diseñado por la ONU fue de un total de 134 -posteriormente reducidos a 57- y se agrupan en torno a cuatro grandes áreas: Social, Económica, Medioambiental e Institucional (1). Los 57 principales indicadores, los que podríamos calificar de núcleo duro se clasifican por áreas, temas y subtemas. La Comisión de Desarrollo Sostenible ha ido seleccionando tales indicadores de acuerdo con su capacidad explicativa e impacto sobre el desarrollo sostenible. El programa diseñado por las Naciones Unidas ha pasado por las siguientes tres grandes fases: 

La primera transcurrió entre mayo de 1995 y abril de 1996 y fue una fase de preparación metodológica sobre cada uno de los indicadores para los que se ofrece su correspondiente definición y se establece su unidad de medida. Tras amplias discusiones en una serie de foros, las principales conclusiones fueron recogidas en un libro verde con el título de Indicators of Sustainable Development: Franwork and Methodologies (2). 

La segunda de las fases transcurrió entre mayo de 1996 y enero de 1998. Esta es una fase de entrenamiento a escala nacional de los indicadores definidos en la fase anterior. Su finalidad fue la de someter dichos indicadores a un test piloto experimental a escala nacional con el objeto de medir su bondad metodológica y aplicabilidad de acuerdo con los objetivos y prioridades de desarrollo sostenible de cada uno de los países. De manera voluntaria un total de 22 países de todas las regiones del mundo se sometieron a este proceso de verificación. Fueron los que se detallan en el cuadro 1.

Además de estos 22 países, otros también proporcionaron una información muy valiosa y fueron muy activos en la preparación de reuniones y otros foros de discusión; entre ellos cabe citar a Canadá, Estados Unidos, Nigeria, Suiza y la Comisión Europea. En el caso comunitario, EUROSTAT preparó un test sobre 54 indicadores y proporcionó la información estadística que al efecto disponía dicho Organismo sobre la Unión Europea. Como conclusión general se observó que la lista de indicadores establecida era demasiado extensa lo cual dificultaba poder hacer un seguimiento estricto a nivel nacional. Además, se observó que si bien algunos indicadores podían ser apropiados para explicar la dimensión medioambiental del desarrollo sostenible, dejaban de serlo para las restantes dimensiones (social, económica e institucional). Por tales razones, se recomendó una nueva reestructuración de indicadores de acuerdo con las principales cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible.

La tercera de las fases transcurrió entre enero de 1998 y diciembre de 2000. Es una fase de aplicación de los indicadores una vez concluidos los test realizados en la fase precedente y también tiene por objetivo el intercambio de información en la triple esfera nacional, regional y global. De esta manera se acrecienta la cooperación internacional y se ensayan nuevas estrategias para el desarrollo sostenible. 
Como cabe suponer, en el periodo de prueba no todos los indicadores seleccionados resultaron igualmente relevantes por lo que muchos países han ido priorizando aquellos que mejor se ajustan a los objetivos nacionales. Se considera que un buen sistema de indicadores debe reflejar las condiciones del país o la región en cuestión pero además debe ser homologado internacionalmente para que su aplicación sea lo más extensa posible (3). De esta manera se llega a perfilar un núcleo duro de 57 indicadores cuya aplicabilidad se estima que es prácticamente universal. Son estos sobre los que se viene trabajando desde el año 2001 en adelante y que se recogen en el referido Anexo 6. Los indicadores aparecen clasificados -dentro de cada una de las cuatro dimensiones del desarrollo sostenible- en 15 áreas temáticas y 38 subtemáticas. Debe insistirse en que cualquiera de los 57 indicadores considerados cruciales, aun cuando se encuentre encuadrados en una de las cuatro dimensiones, no por ello dejan de estar relacionados con todas o algunas de las tres restantes. 

Medidas alternativas descartadas

La apuesta por los indicadores de desarrollo sostenible de la ONU supone descartar otras muchas alternativas formuladas en las últimas décadas, entre ellas las de organizaciones internacionales como la OCDE, el programa de la PNUD o los primeros pasos de la ONU. 

En todas ellas los indicadores económicos y medioambientales, por su mayor tradición, predominan sobre los relativos a la perspectivas social e institucional, las últimas en ser incorporadas al concepto de sostenibilidad y a sus objetivos de acción. Y ello porque índices sociales como el conflicto, la transparencia o la confianza están todavía en fases iniciales de desarrollo. Una especie de síntesis de esas propuestas de medición de esos conceptos es la que se detalla a continuación:
-Cuentas nacionales ampliadas: Incluye desde las llamadas cuentas verdes (un PIB verde, que incluyera daños y servicios medioambientales, así como los cambios en el stocks del capital natural capital, cuyo primer marco global para la contabilidad medioambiental fue proporcionado por la ONU con su "Green Accounts System of Environmental and Economic Accounts") al Ahorro neto ajustado (promovido por el Banco Mundial para incluir en las cuentas nacionales la destrucción de recursos y los daños medioambientales no sólo la generación de recursos), pasando por Genuine Progress Indicator ( el GPI fue propuesto por el Reino Unido y otros países.

Trata de medir sobre el GDP ajustado las pérdidas de bienestar derivadas de factores tanto medioambientales como sociales), el Redefining Progress (que permite calcular Ecological Footprint con variables sobre todo biofísicas) y el Index of Sustainable Economic Welfare (.calculado por diversas organizaciones ecologistas para numerosos países)

Cuentas biofísicas: Parten de que medir la producción de los mares y las tierras requiriere considerar no sólo los resultados, sino principalmente la energía y los recursos renovables o no consumidos por cada una de las formas. Entre sus indicadores figuran los titulados Ecological Footprint, Redefining Progress, el lanzado por la World Wildlife Fund y otros muchos.

-Equally weighted indexes: Son los índices que al agregar sus componentes dan a unos el mismo peso que a los otros. Se trata en los dos principales casos valoraciones de poblaciones de especies animales en bosques, y agua dulce y saladas, aunque en el tercero se extienden a índices agregados: caso del Living Planet Index, otro índice de la ya citada World Wildlife Fund y el Environmental Sustainability Index lanzado por el World Economic Forum, un índice agregado en este caso que incluye los 22 principales factores que contribuyen a la sostenibilidad medioambiental.

-Unequally weighted indexes: A diferencia de los anteriores, se basan en índices ponderados que al agregar los distintos componentes dan a algunos más peso que a otros. Entre ellos figuran el Environmental Pressure Indexes de Holanda y los EEUU un tipo de indicadores agregados, aunque se centran en medir presiones medioambientales tales como la "acidification" o las emisiones de gases causantes dl efecto invernadero) y el Well-being of Nations, de Prescott-Allen (índices que tratan de capturar factores del bienestar de la humanidad y de los ecosistemas y que combinan ambos parta construir barómetros de sostenibilidad).

-Eco-eficiencia: Se refieren a flujos totales de materiales que subyacen en los procesos económicos, como es el caso del índice titulado Resource Flows, por parte del World Resources Institute. 

El acaso de la UE

En la UE, y siguiendo las orientaciones de las Naciones Unidas y el propio acervo común, en la toma de decisiones sobre políticas comunitarias, deben ser tenidos en cuenta los cuatro principios o dimensiones que fundamentan el desarrollo sostenible: ambientales, económicos, institucionales y sociales (4). Las áreas prioritarias sobre las que la UE esta basando su actual estrategia de desarrollo sostenible, son las cuatro siguientes: cambio climático, transporte, salud pública y recursos naturales (5). 

La razón de la elección de estas cuatro áreas -que se ampliarán a otras en un futuro, como indican las prioridades por los abastecimientos de agua y las energías renovables expresadas durante la Cumbre de Johannesburgo,- es importante: en el caso del cambio climático, para atender los compromisos de Kioto; en el del transporte, para que la red de transportes comunitaria sea lo más eficiente económica y socialmente; en la salud, para prevenir epidemias como las que se han propagado en los últimos años hasta conseguir que la propia Unión cuente con una ley de Regulación Alimentaria; y en recursos naturales, para tratar de cambiar la actual relación entre crecimiento económico, consumo de recursos naturales y externalidades negativas.

Desde el principio se pensó en las altas instancias europeas que la Strategy for Sustainable Development debía contar con un cuadro de indicadores apropiados que corresponde liderar a la DG de Economía y Finanzas, donde EUROSTAT juega un papel muy activo en todo lo concerniente al suministro de material estadístico convenientemente armonizadas a escala comunitaria (6). De la amplia gama de indicadores comunitarios sobre desarrollo sostenible, 36 de ellos constituyen los denominados Indicadores estructurales y se organizan en torno a los siguientes cinco campos temáticos (7): indicadores económicos de carácter general, empleo, innovación e investigación, reforma económica, cohesión social y medio ambiente. Estos cinco grandes grupos, a su vez, se subdividen en otros indicadores subtemáticos, pues la Comisión resaltó la necesidad de sintonizar las visiones ambiciosas de alto nivel con la acción política práctica, enfocando un pequeño número de problemas que amenazan de forma severa e irreversible el bienestar de la sociedad europea. Su definición y fuentes estadísticas de aparecen permanentemente actualizados en el web oficial de EUROSTAT. En los intentos de mayor alcance para los temas estructurales, la Comisión consideró otros 18 indicadores, por ejemplo el PIB Potential (entre los económicos) y el de facilidades para el cuidado de niños de las trabajadoras (empleo).

Sin embargo, los enfoques que han sido utilizados por la Comisión han sido criticados frecuentemente de generalistas, sectoriales o ajenos al medioambiente por los grupos ecologistas, como The European Environmental Bureau (EEB), federación de 133 organizaciones ciudadanas que en unión de otros grupos, ONGs y ha propuesto en diversas ocasiones indicadores alternativos, considerando por ejemplo que las tendencias en los volúmenes transportados o el porcentaje de electricidad renovable podrían parcialmente explicar las tendencias en emisiones de gas que producen el efecto invernadero, pero no son necesariamente decisivas para el conjunto de ese efecto, o lo son menos que otros indicadores sobre otras materias como química, biodiversidad, especies marinas, uso de materiales e indicadores agrícolas.

Notas al pie

1. United Nation Department of Economic and Social Affairs. Work programme on Indicators of Sustainable Development of the Commision on Sustainable Development. April, 1999.

2.United Nation. New York, 1996.

3. Comision on Sustainable Development .Indicators of Sustainable Development: framework and methodologies. Background Paper nº 3. Ninth Session, New York, 16-27 april 2001. Pag. 9

4. Adicionalmente, los Estados miembros también llevan a cabo sus propios planes de desarrollo sostenible que naturalmente siguen las directrices de la ONU así como de las instituciones comunitarias. Hay que recordar que seis de ellos (Alemania, Austria, Bélgica, Finlandia, Francia y Reino Unido) tomaron parte en el test sobre indicadores de las Naciones Unidas y otros dos también han adoptado programas de desarrollo sostenible: Dinamarca y Suecia. El resto de los Estados -entre los que está España- está en fase de acometerlos.

5.EUROSTAT Key indicators for sustainable development. Working paper, nº 26. Joint ECE/Eurostat Work Session on Methodological Issues of Enviromental Statistics. Ottawa, Canada, 1-4 October 2001

6. Marie-Paule Benassi. Integration of the economy and the environment: indicator for the EU. Joint ECE/Eurostat Work Session on Methodological Issues of Environment Statistic, Wisbaden, Germany, September 1998. Working paper nº 17. 

7. El cuadro inicial de indicadores estructurales comunitarios puede consultarse en el documento de la Comisión Messuing Progress Towards a more Sustainable Europe: Unemployment rate (economic background),?Life-long learning (employment), Level of internet access (innovation and research), Prices in the network industries (economic reform), Early school leavers not in further education or training (social cohesion), Energy intensity of the economy (environment)